美国对华反倾销：显失公平的游戏

美国反倾销一方面明显和大量违反WTO规则，另一方面从制度到个案调查上针对中国产品都存在歧视性和不公平性。中国出口企业一方面需要熟悉和运用美国反倾销规则进行充分的应诉准备，另一方面也要有坚持抗辩到底的决心和毅力。

美国是最早建立反倾销法律制度，同时也是实施反倾销措施最频繁的国家之一。，1921年至1979年间美国共发起1019起反倾销调查案，而1980年以后20余年时间发起的反倾销调查案则远超过去60年之和。
自从1980年薄荷醇案以来，美国对中国出口产品已经发起近120起反倾销调查。在这些反倾销调查案件中，中国产品多数被征收高额反倾销税，最终被迫退出美国市场。究其原因，最核心的当属美国对华反倾销法律与实践的不公平性。本文试从若干有令人质疑的一般反倾销规则入手，通过对其对华反倾销法律与实践的分析，简要评述其不公平性。

一般规则：频频“违章”
美国最早出现反倾销条款的是《1916年关税法》。经过多次修改，美国现行反倾销法律主要包括在1994年修改的《1930年关税法(修订)》内。在此基础上，，构成目前世界上最为完善的反倾销法律体系。
勿容质疑，美国是目前反倾销法律制度最完善，规则和调查程序最透明的国家。但是，美国也是反倾销法律与实践被指违反WTO规则最为突出的国家，，在反倾销法律与实践方面屡遭其他成员指责。

《1916年反倾销法》
尽管有了后期比较完善的《1930年关税法(修订)》，但美国《1916年反倾销法》并没有失效。毕竟是近一个世纪之前的法律，《1916年反倾销法》对反倾销调查程序、损害评估指标等方面缺乏明确的规定。尤其是，该法规定对倾销征收3倍罚款或者判处刑罚——而非征收反倾销税——这显然不符合现代反倾销法律精神，也与《1994年关税与贸易总协定》和《反倾销协定》不符。1998年6月4日，欧盟要求与美国就该法进行WTO争端解决机制下磋商。1999年2月10日，日本也提出磋商请求。经过专家组和上诉机构审理，WTO争端解决机构裁定美国《1916年反倾销法》与WTO规则不符，建议其修改相关条款(DS136和DS162)。

《伯德修正案》
2000年10月28日，美国总统签署《继续倾销和补贴补偿法案》(又称《伯德修正案》)，授权美国反倾销和反补贴申请企业可以从实际征收的反倾销或反补贴税中申请并获得补偿。2000年12月21日，澳大利亚等9个WTO成员提出质疑，要求WTO争端解决机构裁定该法违反《1994年关税与贸易总协定》、《反倾销协定》等条款。2003年6月13日，WTO上诉机构散发最终裁决，认定《伯德修正案》与WTO规则不符，建议其予以修改(DS217)。
“归零”方法
所谓“归零”方法，是指在根据不同规格产品逐个比较从而计算某企业的加权平均倾销幅度时，调查机关将高于正常价值销售的产品规则作“零”看待，而根据低于正常价值销售产品的倾销金额计算倾销幅度——不允许获利或者不倾销规格产品与倾销产品相互抵消。“归零”方法首先在印度诉欧盟床单反倾销争端案中被WTO争端解决机构裁定违反WTO规则(DS141)。2003年和2004年，欧盟和日本分别向WTO争端解决机构就美国“归零”方法提请裁决，后者也裁定美国“归零”方法与WTO规则不符，建议美国予以修改(DS294和DS322)。

其他方面
在倾销确定和倾销幅度计算、损害认定和因果关系等方面，美国同样多次受到其他WTO成员的质疑。例如，在日本诉美国热轧钢案中，WTO争端解决机构裁定美国在计算应诉但未被抽样调查企业加权平均税率时仅排除零税率和全部根据可获得事实裁定的税率，而不排除部分根据可获得事实裁定的企业的税率与《反倾销协定》不符(DS184)。根据笔者统计，WTO成立以来美国先后24次因反倾销法律或具体案例实践被诉WTO争端解决机构，为各国之最。

非市场经济国家规则：制度歧视
《1930年关税法(修订)》及相关规则没有专门针对中国产品反倾销的条款。但是，通过一系列的反倾销实践和法律修改，美国逐步建立了针对所谓的非市场经济国家产品发起反倾销调查的独具法律制度：(1)通过个案评定将中国等10余个国家确定为非市场经济国家，不得适用一般反倾销规则;(2)非市场经济国家特定产业可以主张市场导向产业，但是必须符合严格的程序和实体条件;(3)采用生产要素法确定非市场经济国家应诉企业的正常价值。

非市场经济国家
根据《1930年关税法》，“非市场经济国家”是指不以成本或市场原则定价，因而其商品的国内销售价格不能反映该商品的公平价值的国家。在具体适用上，。截止目前，、阿塞拜疆、白俄罗斯、乔治亚、摩尔多万、中国、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌克兰、乌兹别克斯坦和越南。
从第一起薄荷醇反倾销调查案开始，。在1988年缝制帽子反倾销调查案中，，但遭到拒绝。在2005学生用格子纸反倾销调查案中，，，。尽管目前中美双方就中国市场经济地位问题进行了积极的谈判，但从有关信息来看，短期内美国承认中国市场经济地位的希望不大。
。首先，经过20余年的改革，中国已经建立了以市场为导向、根据市场确定和分配资源的经济体制。2003年4月，北京师范大学经济与资源管理所发布报告，认为到2001年底中国市场经济发展程度已达到2.51，按百分制算法为69％，已经满足了市场经济国家60％的最低要求。其次，相比之下，，这说明市场经济地位在很大程度上不是基于对市场程度的客观评价，。

市场导向产业
根据美国法律，在特定情况下，可以采用市场经济方法确定来自非市场经济国家进口产品的正常价值。在实践中，，即如果被指控倾销的非市场经济国家的一个产业被认定为“市场导向产业”，那么就可以运用出口国企业的国内销售价格、出口第三国价格或者生产成本——而非根据替代国的数据来确定正常价值，最终确定是否构成倾销和倾销幅度的高低。在确定一个非市场经济国家的特定产业是否为市场导向产业时，：①调查产业在制定价格和确定产量方面不存在政府实质性介入或干预;②相关产业以私有或者集体所有为特征;③所有的主要投入，包括原材料、能源和人工等投入，以及绝大多数投入都是根据市场决定的价格供应。
在20世纪90年代初镀铬螺母反倾销调查案中，，。随后10余年，中国应诉企业和相关组织多次提出市场导向产业申请，但无一例获得成功。在2003年彩电反倾销调查案中，，而且申请本身也不能满足市场导向产业的要求，因此驳回了中国企业的申请。在2003年木制卧房组家具案中，。
由此可见，美国所谓MOI测试从表面上看为非市场经济国家应诉企业提供避免使用替代国从而获得公平裁决的机会，但实际上它只不过是“水中的月亮”。首先，它要求非市场经济国家所有生产企业或者占绝大多数的企业提出申请，从而根据不同情形堵截市场导向产业申请之路：在相关产业涉及少数或者单个企业的情况下，，;在涉及大量企业的情况下，。其次，除了需要证明相关产业以私有或者集体所有为整体特征之外，申请者还需要提供证据证明其原材料等主要供应商及其所在产业也是以市场为导向，这种追根溯源的方法实际上为市场导向产业申请施加了不可逾越的障碍——实际上，在有限的时间内要求一个产业及其上游产业链的所有或者绝大多数生产企业提交证据和全力合作是不可能的。第三，因此即使在中国企业能够众志成城拼力一搏的情况下，、没有时间进行复杂的分析和供各方评论为由拒绝考虑市场导向产业申请。，但实际上这只不过是另一个美丽的陷阱。因此，迄今中国没有一个产业通过MOI测试，一些企业或组织在信誓旦旦力争市场导向产业之后偃旗息鼓也就不足为奇了。

生产要素法
根据《1930年关税法》，对于来自非市场经济国家的进口产品，，以此与其出口价格比较确定倾销幅度。为此，：(1)与非市场经济国家的经济发展水平具有可比性;和(2)是被调查产品的重要生产国。
在确定替代国和替代国价格时，：(1)优先选择经济发展水平与中国具有可比性的国家，但不排除使用其他国家作为替代国的可能性;(2)所有替代国价格都必须是来源于一个或多个替代国的公开可获得信息;(3)参考市场经济国家的工资率和人均国民生产总值推算工资率;(4)采用替代国同类产品生产企业或者相关行业生产企业可公开的财务报表的数据确定制造费用、销售管理费用和利润率。
拒绝采用中国出口企业的价格与成本，而采用生产要素和替代国价格的方面固然有对该国内价格与成本可能存在扭曲的担忧，但勿容质疑，生产要素方法导致中国企业多数情况下和很大程度上无法判断其应诉结果，因为其正常价值更多取决于替代国价格的高低。换言之，由于从众多可供选择的替代国价格中存在较高的一个，。

对中国产品反倾销实践：阻截“中国产”
由于不承认市场经济地位，同时又没有认可过市场导向产业，。在具体选择替代国和替代国价格方面，，在多数案件中武断裁决，从而达到提高倾销幅度的目的。

替代国
大量案件表明，替代国的选择就已经大体决定中国企业应诉的成败，，成为其操纵税率的重要武器。以浓缩苹果汁反倾销调查案为例。在原调查期间，申诉方主张以印度作为替代国，并提供一份市场调查报告试图证明印度是苹果汁重要生产国。但中国应诉企业认为，申诉方提交的调查报告乃是受其资助提供的，。其次，调查资料显示印度只有一家浓缩苹果汁生产企业，申诉方所谓的印度是重要生产国的论断不能得到相关资料的支持。为此，应诉方要求以土耳其作为替代国，因为土耳其的人均国民生产总值与中国接近，同时也是浓缩苹果汁的重要生产商。但是，，坚持以印度作为替代国，最终裁定中国公司的倾销幅度为9.40％-51.74％(安德利除外)。
对此，烟台源通水果公司等9家应诉企业不服，，。，也没有解释该报告和印度公司年报如何足以推断出印度是被调查产品重要生产国这一结论。为此，，要么进一步阐释印度是浓缩苹果汁的重要生产国的法律以及证据支持，要么重新选择适当的替代国。2003年11月20日，再审裁决：10家应诉企业中的6家获得“零税率”，其余4家的税率则为3.38％(未应诉企业税率仍然为51.74％)。
从该案可以看出，，中国应诉企业的税率也就发生重大的变化。在这方面，，还隐含着其选择不利替代国从而操纵反倾销税率的目的。，但在更多的反倾销案件中，中国企业都放弃了司法救济的权利，。

替代国价格
一旦替代国选定，如何根据替代国信息选择替代价格成为另一个争议的焦点。在2003年烫衣板反倾销调查案中，，但在确定替代价格时不顾应诉企业的反对和明显扭曲的事实，坚持采用《世界贸易地图》公布的印度海关进口统计数据，最终裁定广东顺德永建日用品有限公司的倾销幅度高达113.8％。如下表所示的生产烫衣板的主要钢铁材料为例，：(1)从基本常识来判断，，尤其是最终确定的钢管价格是热轧钢板价格的6-10倍;，具备产业常识的人都能够意识到其不合理性。
在2003年冷藏及罐装暖水对虾反倾销调查案中， Pradesh和Tamil Nadu 两个省份不同规格原料虾的实际成交价格(4.38-5.37美元公斤)和印度水产品鉴定委员会在其网站上公布的原料虾历史价格(5.05美元公斤)，坚持采用申诉方提交的一家印度对虾生产企业——Nekkanti的财务报表计算生产对虾的最主要原材料——原料虾的替代国价格(5.97 美元公斤)，最终计算出中联和宜林两家强制调查企业的税率分别为80.19％和82.27％，而其他没有应诉企业的税率则高达112.81％。
，。经过审理，，。2006年6月12日，，并在90天内重新做出裁决，提交CIT审查。

与其他国家比较
由于替代国和替代国价格选择方面的自由裁量权，。
从下表可以看出：(1)中国应诉企业被裁定的最低倾销幅度往往高于其他国家，有的案子比其他国家最低税率高出近19倍(学生用格纸案);(2)中国应诉企业被裁定的最高税率也普遍高于其他国家(注：学生用格纸案中印度尼西亚某应诉公司因被裁定不合作，其倾销幅度被裁定为118.63％)，有的案子高出18倍以上(对虾案，与厄瓜多尔比);(3)中国不应诉企业或者应诉但未获得单独税率的企业的税率无一例外地大大超过其他国家，最高时达到66倍(学生用格纸案，与印度比);(4)与脱离非市场经济国家阵营的俄罗斯相比，中国企业的倾销幅度也要高出4-6倍(金属镁案);(5)即使是与同样被视为非市场经济国家越南相比，中国企业的倾销幅度也要高得多，尤其是应诉企业的税率：中国企业是越南企业的17倍。
由此可见，美国反倾销一方面明显和大量违反WTO规则，另一方面从制度到个案调查上针对中国产品都存在歧视性和不公平性。从制度层面，扭转或者减少这种歧视和不公平有赖我国政府需要进一步加大谈判和交涉的力度，必要时将通过WTO争端解决机构寻求救济和促使美国改变法律和实践。从个案应诉角度来看，需要我出口企业一方面熟悉和运用美国反倾销规则进行充分的应诉准备，另一方面也要有坚持抗辩到底的决心和毅力。，最终取得相对公平和好的结果的例子。
(作者单位：上海财经大学法学院;高朋天达律师事务所)

时间：2006-12
作者：余菲 余盛兴