社会主义新农村建设征地制度改革

　　内容摘要：征地制度涉及到农民的切身利益、城市化进程和社会的和谐安定。本文从有利于保障农民权益和推进国家现代化建设出发，就城乡二元土地制度、土地市场“双轨制”、公益性与经营性用地、国家征地权以及实行公平合理的征地补偿、分配和安置等方面提出了改革建议。

　　关键词：征地制度 土地产权 农民权益

，需要大力深化农村体制改革，切实保护农民权益。现行征地制度存在极不适应社会经济发展的严重弊端，。众所周知，中国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式，城市的土地属于国家所有，所有权;农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。在目前中国不存在土地的私有制。国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或征用并给予补偿。《土地管理法》规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转为建设用地审批手续。就是说，国家对土地资源实行了高度集中的严格管制，任何单位或者个人不得侵占、买卖、出租或才以其他形式非法转让土地。凡农用地转为非农建设用地，必须通过国家的征收或征用。：征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的，;此规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

　　不可否认，在现行的征地制度下，农民的权益遭到了严重的侵害。为此，有的人将之归咎于城市化上，于是便对城市化大加挞伐。其实，在中国农业人口众多、城市化长期受到人为阻止的背景下，适应市场经济发展需要，不断加快城市化进程，实现农村人口向城市的大规模转移，仍然是中国现代化的必由之路。真正的问题不在于城市化，而在于现行土地制度的缺陷。当前在城市化进程中引发的征地矛盾与失地农民等问题，根本上说是我国市场经济的快速发展与僵化的土地制度和其他相关制度变革滞后的集中反映。现行征地制度的不合理性和僵化性亟需改革。

　　一、改革城乡二元土地制度，取消土地市场“双轨制”

　　我国对城市土地实行国有制，对农村土地实行集体所有制。这是中国特有的二元结构的体现和反映。在法律上，农村土地集体所有权与城市土地国家所有权处于完全不平等的地位，这是导致农地产权残缺的重要因素。城乡土地市场被人为地隔离，形成城市土地市场与农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系，而农村土地市场则被国家严格控制，农用地要转变为非农建设用地，必须经过政府审批。

　　在此二元土地制度框架下，我国先后采取了三种不同的征地模式：一是计划经济时期的征地模式。一个建设项目列入计划后，国家拨款征用农村集体所有的土地，然后将征用的土地无偿划拨给用地单位使用;征地补偿主要是农业产值和劳动力安置。二是市场经济时期单独选址项目的征地模式。市场化改革以后，城镇土地使用逐步实行有偿、有限期、可流动的制度。除了部分国家机关、军事、基础设施和公益事业用地仍沿用传统的计划经济征地模式外，其他建设项目多采用单独选址建设项目征地模式，征地补偿费由用地单位依法向农村集体经济组织和农民支付，土地使用权的转移采取划拨和出让两种方式，经营性建设项目的土地使用权以出让方式获得;征地补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费和农业人口安置补助费。三是城市分批次建设征地模式。在土地利用总体规划确定的城市、集镇和村庄建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，根据土地利用总体规划和土地利用年度计划，分批次按照土地规划统一征地，然后再由当地政府按项目提供用地。用地单位不再与农村集体经济组织和农民发生直接的经济关系。政府将按照规划要求选择项目。征地补偿费由政府按法定标准支付给农村集体经济组织。[1]

　　在计划经济时期，国家对城市和农村土地市场都实行计划管理，涉及征地问题的矛盾似乎不够明显;但在向市场经济转型后，国家对城市土地注入了市场化因素，而对农村土地仍然实行计划经济管理的模式。政府在征收农地时按照计划经济方式运作，而出让土地时则按市场经济方式运作，这种土地市场上的“双轨制”，使被征土地出让价格大大高于征地补偿安置费，土地在经济发展中形成的巨大级差收益完全被政府和开发商所得，农民的土地权益蒙受巨大损失，涉及征地问题的社会矛盾也就相当尖锐地突显出来。可以说，自从我国市场化改革以来，农村土地市场是市场化程度最低的领域之一。我国城乡土地所有制上的“二元结构”和城乡土地市场上的“双轨制”，是我国土地问题及其改革的核心和焦点。

，国家曾关闭了城乡土地自由市场，政府成为土地市场的唯一主体。不管是公益性用地还是经营性用地，一律由政府对土地实行征用。政府在“土地农转非”上垄断地位，使自己在城乡土地市场交易中成为唯一合法的中间人，就是说，只有政府有权强制性地低价征购农用地，然后再高价出卖给建设用地方者。我国城乡土地制度设计上的这种严重缺陷，为制度性寻租提供了巨大的空间，使政府充当了城乡土地市场交易中名符其实的“二道贩子”，以地生财就成为不少地方政府打造政绩的有效途径。农民则在这种不合理的土地制度安排中成为最大的受害者。农民土地财产权益的流失是继“剪刀差”之后中国农民对国家的又一最大“贡献”。

　　二、界定公益性与经营性用地，规范和约束国家征地权，充分发育土地交易市场

，土地财产权是农民最重要的财产权。保障私有财产权是宪法的基本精神之一。私有财产权可能受到私法和公法两方面的侵害。在当代中国，对农民土地财产权的侵害主要来自公权力的滥用。国家对农民土地财产权的侵害，又来自国家合法拥有的强制性征地权。国家对私有财产强制性取得的合法方式主要有征收和征用两种。一般认为征收是财产所有权的转移，征用是财产使用权的转移。[2]2004年《宪法》修正案区分了征收和征用概念。国家强制性征地权的存在是对私有财产权的最大威胁，但社会公共利益的需要又使国家保有强制性征地权具有了正当性。在政治文明发展史上，人类找到了宪法这个解决国家强制征地权与公民私有财产权之间冲突的制度框架。一方面，宪法规定私有财产不可侵犯;另一方面，宪法将国家的强制征地权严格界定并限制在公共利益之内。