我国行政强制措施现状分析

　　导言：行政权是国家管理社会得重要手段，也是社会生活中运用最为广泛、社会大众接触最多的一种国家权力。行政权如果被滥用，将会对社会造成极大的伤害。因此，在现代法治国家，行政权必须依照法定程序行使，才能真正做到既满足社会管理的需要、又维护普通百姓的利益。因此，我国从1989年开始，相继出台了《行政诉讼法》，《国家赔偿法》(1994年)《行政处罚法》(1996年)、《行政监察法》(1997年)以及《行政复议法》(1999年)，将行政机关的具体行政行为纳入司法审查的范围，逐步加强了对行政权的法律约束。随着2004年7月1日《行政许可法》正式实施，行政许可从此有法可依。但是，作为我国行政执法实践中经常使用的行政强制措施手段，在专门立法上却是一个空白，只是零星散见于不同的单项立法中并且是不完全的规定，没有一个完整的描述，比如什么是行政强制措施?如何理解、规范和把握行政强制措施?在立法上、理论上和实务中却存在许多不同的认识。作为在基层执法第一线的执法人员，根据多年的执法经验，对我国的行政强制措施也有自己的一些认识和看法，在此与各位交流一下。

　　一、行政强制措施的概念

　　什么叫行政强制措施呢?在我国的现行法律法规中，并没有明确的规定。笔者最早见于《行政诉讼法》第11条第1款第2项中规定的“限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施”，之后，在《行政复议法》、《立法法》中也只有类似列举式的规定而没有明确的概念。其他则散见于如《商标法》第55条等零散规定，但均只是规定执法机关可以采取查封、扣留(押)等行政强制措施。结合笔者多年的行政执法工作实际和有关的法律规定，笔者认为：所谓行政强制措施是指行政机关及其他有权机关(以下统称执法机关)在调查和查处行政违法行为过程中，为了预防或制止违法行为或为了防止违法行为的社会危害后果发生或进一步扩大，行政机关工作人员依照法律或行政法规的规定，经其行政机关负责人批准，对涉案的行政相对人的人身自由和财物采取的限制其行使权利的临时性强制手段。它应当具有如下特点：1、主体的专属性，是由具有执法权的机关行使。包括有权行政机关和依法成立的具有行政执法权的事业单位和依法被授权的组织。2、具有时限性，它是一种临时性的措施，而且是在行政处理决定之前所采取的，这也是它与行政强制执行的最大区别。笔者认为，强制措施一不宜超过3个月。3、其目的是预防或制止违法行为或为了防止违法行为的社会危害后果发生或进一步扩大。4、实施的对象包括当事人涉案的财物甚至当事人的人身自由。5、可诉性。因为行政强制措施对当事人的权益有重大影响，为保证当事人的合法权益不受非法侵害，必须赋予司法机关对行政机关所采取的强制措施的最后审查。

　　二、行政强制措施的种类

　　在实际执法中，最常涉及的行政强制措施主要有以下几种：

　　(一)针对财物或者场所的行政强制措施：

　　1.查封(或封存)。查封是指有权的执法机关用封条将当事人的财物进行封存，非经查封单位同意，任何人不得转移和处理。涉及房产、汽车等还要向有关登记机关办理查封备案登记。需要被查封的财物，行政机关可以指定当事人负责保管。保管不善，造成损失的，要承担责任。如《无照经营查处取缔办法》第9条规定县级以上工商部门可以查封有证据表明危害人体健康的无照经营场所。

　　2.扣押。扣押是指有权的执法机关把当事人涉案的财物转移至另外场所。扣押和查封不同，查封主要是就地进行，加贴封条;扣押主要是易地进行，一般由实施机关直接控制被扣押的物品。如《商标法》第55条规定工商部门对有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品，可以查封或者扣押。

　　(二)针对银行存款的行政强制措施：

　　1.冻结。冻结是指有权的执法机关为了保证行政案件的顺利查处，根据案情需要，在一定时期内禁止存款所有人(单位或个人)提取其存款帐户内的全部或部分存款的措施。

　　2.划拨。划拨是指有权机关将当事人存款帐户内的全部或部分存款资金转移至指定帐户的行为。

　　执法机关认为需要冻结或划拨当事人的存款时，应以执法机关的名义发出协助冻结通知书或划拨存款通知书，由有关的金融机构执行。根据《商业银行法》的有关规定，冻结银行存款或者帐户必须根据法律的规定。行政法规对此没有权力设定。

　　3.暂停支付银行存款。《投机倒把行政处罚暂行条例》第七条第二款：对投机倒把行为人的银行存款，经县级以上工商行政管理局局长批准，可以按照规定程序通知其开户银行暂停支付。虽然《商业银行法》规定冻结银行存款或者帐户必须根据法律的规定，但是对暂停支付银行存款却没有限制，作者认为，该条的规定依然有效。根据中国人民银行《关于金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定的通知》银发(2002)1号中有关规定就可以得知这一点。

　　(三)限制人身自由的行政强制措施。

　　主要由公安机关行使此项权利。如强制传唤与讯问，公安机关对无正当理由不接受传唤或逃避传唤的，可以强制传唤其到一定场所，并进行讯问。(《治安管理处罚法》第82条第2款)　;强行约束，公安机关对那些对本人有危险或对他人有威胁的醉酒人，强行约束到酒醒。强行带离现场，如公安机关将违反规定进入体育场馆的人员强行带离现场。(《治安管理处罚法》第24条第2款)　其他限制人身自由的行政强制措施还有如隔离治疗等(医疗、卫生、保健机构对患有严重传染性疾病的人予以隔离治疗)。

　　二、行政强制措施存在的问题及对策

　　(一)有行政强制措施权的机关太多、太滥。根据统计，截至到2006年底，成都市共有市级行政执法主体118个，涉及的行政强制措施执法主体有海关、环保、审计、卫生、工商、税务、技术监督等20余个部门。除了法律、行政法规以外，许多地方性法规、行政规章、地方规章也规定了行政强制措施，甚至有些规范性文件当中也有授予某些部门行政强制措施权。因此，首先很有必要对行使行政强制措施的执法机关进行适当的整合，对行使相同或近似管理职能的行政部门进行合并，在一定程度上还可以解决执法扰民的问题;其次对授予行政强制措施的法律法规规章及规范性文件进行清理，对于那些可采取可不采取行政强制措施的，或实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的的行为，不得实施行政强制措施。