行政复议能否中止

　　一、案件基本情况

　　2005年3月17日，锦华实业有限公司(以下简称锦华公司)以一般贸易方式向某海关申报进口大豆24015吨。某海关经审核发现该批货物申报价格明显低于国内其他企业同期进口价格及国际市场行情价格，认定锦华公司存在低报价格、偷逃税款的走私嫌疑，遂于3月25日扣留上述进口货物并对该公司立案调查。2005年4月15日，锦华公司不服某海关行政扣留决定，向某海关的上一级海关申请行政复议。复议机关经审查认为锦华公司复议申请符合《行政复议法》所规定的受理条件，依法予以受理。此后，因锦华公司涉嫌偷逃税款数额超过起刑点，某海关认定该公司涉案行为构成走私罪嫌疑，遂将此案移交走私犯罪侦查机关予以刑事立案并进行侦查。

　　在此情况下，锦华公司仍坚持要求复议机关对某海关原具体行政行为进行审查，并将复议申请事由变更为确认某海关行政扣留行为违法，同时请求复议机关责令某海关赔偿因违法扣留给该公司造成的经济损失人民币325万元。复议机关经审查认为，不服海关具体行政行为依法申请行政复议是锦华公司的法定权利，该公司申请确认海关行政扣留行为违法并附带提出行政赔偿请求符合《行政复议法》和《国家赔偿法》的有关规定，复议机关对其复议申请事由应予审查并作出决定;但该公司涉案行为因涉嫌走私犯罪已被移交走私犯罪侦查机关处理，案件目前正处于刑事侦查阶段，复议机关需依据走私犯罪侦查机关或司法机关的处理决定对本案作出行政复议决定。鉴于此，复议机关根据《行政复议法》和《海关实施〈行政复议法〉办法》(以下简称《办法》)的有关规定，于2005年5月27日对锦华公司行政复议案作出中止复议决定，同时向申请人和被申请人送达《行政复议中止决定书》，说明了中止复议的依据和理由。

　　锦华公司不能接受复议机关中止复议的决定，要求恢复复议审查，复议机关向其进行了说明和解释，未改变中止复议决定。2005年6月15日，，。，锦华公司不服海关行政扣留强制措施已申请行政复议，复议机关虽作出中止复议决定，但行政复议程序尚未完结;行政诉讼法》及相关司法解释所规定的起诉条件。，决定不予受理锦华公司的诉讼请求，

　　二、法律提示

　　本案涉及行政复议中止问题。与在行政复议过程中因申请人撤回复议申请而使整个复议程序提前完结的“复议终止”不同，“行政复议中止”是指复议机关基于法定事由暂时停止对引起行政复议的具体行政行为进行审查的制度。复议实践中，复议机关往往因为出现某些特殊事由而无法正常开展行政复议工作，但又不能因此撤销案件，在此情况下复议机关可以通过复议中止制度暂时中断行政复议程序，待影响案件审理的事由和因素消除后，再恢复对涉案具体行政行为的复议审查。根据《行政复议法》的规定，复议中止时间不计入办案期限，中止事由消除后，行政复议期限将继续计算。行政复议中止制度在行政复议法上有特殊意义，对于保障申请人依法行使复议权利、确保复议机关公正审理案件具有重要作用。由于实践中导致中止行政复议的事由并非频繁发生，广大管理相对人对复议中止制度的法律涵义、适用条件和实施效果并不十分了解，在某些情况下甚至对复议机关中止复议的做法产生误解(认为复议机关不依法履行职责)。为此，本文将根据《行政复议法》和《办法》的有关规定，同时结合前述案例，对行政复议中止及相关问题进行说明。

　　(一)哪些情况下复议机关可以中止复议?

　　行政复议是行政机关通过实施层级监督保障依法行政及维护管理相对人合法权益的一项重要法律制度，复议程序一经启动，复议机关必须在法定期限内完成对涉案具体行政行为的审查并作出相应决定，非因法定事由不得随意中止上述程序。导致中止复议的事由必须是《行政复议法》及有关行政规章所明确规定的，根据《行政复议法》和《办法》的规定，海关复议机关在以下情形可以中止对具体行政行为的审查，并制作《行政复议中止决定书》，分别送达申请人、被申请人、第三人及代理人。

　　——在有权处理机关对引起行政复议具体行政行为所依据的规定(抽象行政行为)进行审查期间，海关复议机关可以中止复议。

　　根据《行政复议法》及《办法》的规定，申请人在申请行政复议时，可以一并对具体行政行为所依据的规范性文件提出审查申请。对于申请人提请审查的规范性文件，如果属于复议机关有权处理的，复议机关应当在三十日内对有关规范性文件进行审查并作出决定，在此情况下不存在中止复议问题，上述审查期限计入复议期限。但对于复议机关无权审查的规范性文件，复议机关应当转送有权处理的行政机关或上级海关依法处理。在有权处理的行政机关或上级海关对规范性文件审查处理期间，复议机关可中止对案件的复议审查，待有权处理机关对规范性文件作出审查决定后，复议机关再根据有关决定恢复审查涉案具体行政行为。

　　——作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的。

　　作为申请人的法人或者其他组织在复议期间终止(例如破产、解散)，如果其权利义务承受人表示继续复议的，复议程序将正常进行，不受影响;如果权利义务承受人表示接受被申请人所作具体行政行为不再复议的，在其提交撤回复议申请的书面申请后，复议机关终止复议;如果权利义务承受人暂时无法确定或者虽能确定但尚未明确表示是否继续参加复议的，复议机关可以中止复议，待确定权利义务承受人或其表明继续复议的，复议机关再恢复行政复议程序。

　　——申请人死亡，需要等待其近亲属表明是否参加复议。

　　复议期间申请人因突发事件死亡，复议程序并不必然终止，在死亡申请人的近亲属未表明是否继续参加复议前，复议机关可中止复议，如果申请人的近亲属表示愿意继续复议的，复议机关恢复对有关具体行政行为的审查;反之对案件作终止复议处理。根据《民法通则》的规定，这里所指的“近亲属”包括申请人的父母、配偶、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女和外孙子女。与之同理，复议期间申请人如果丧失行为能力，在没有确定法定代理人或其法定代理人尚未表明是否参加复议之前，复议机关也可作出中止复议的决定。