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规范“红头文件”需要分段治理

发布时间：2020-08-05 18:09:15

　　经过一年半的清理，广州市近日决定废止70%以上的政府规范性文件。其中，市政府的1145份规范性文件废止874件，市直各部门的3485份规范性文件废止1819件。1980年以前发布的政府规范性文件全部废止，1981年至1990年发布的仅保留7件，1990年以后发布的将分别公布为废止、保留和修改的目录。

　　政府规范性文件俗称“红头文件”，是政府和政府职能部门制定发布的具有普遍适用效力的公文，包括各种规定、办法、细则、决定、通知等等。制定规范性文件是政府管理工作中的重要手段，是必不可少的抽象行政行为，统计显示，在行政管理中对社会发生效力的文件，85%是各级政府制定的规范性文件。然而长期起来，不少地方存在着政府规范性文件“过滥”、“过乱”的问题，有的文件设定公民义务或剥夺公民权利无依据，或重于强调行政管理相对人的义务而轻于规定管理机关的责任和制约;有的文件擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式，或擅自设定行政审批事项，增设审批环节、条件;有的文件废改随意，政府部门想用就用，想不用就不用……这些都损害了政府的权威性和公信力或者侵犯了公民的权益。要有效解决和避免上述问题，对政府规范性文件本身也应当加以严格认真的规范。

　　这方面最直接而迫切的工作，是要对政府规范性文件及时进行清理，凡过期、失效、失去政策性和延续性的文件均应终止执行，清零作废，防止有些政府部门一不小心拿出20年前的某个老掉牙的文件说事，。这次广州花大力气对政府规范性文件进行清理，将现存“红头文件”一举废止七成以上，决心和力度不可谓不大。在此基础上，广州将建立规范性文件的长效清理机制，将全市的行政规范性文件纳入统一的数据库，供各机关单位和广大市民查阅、监督。这样，某个(类)事项都有哪些“红头文件”，其中哪些文件已经作废，哪些文件仍在执行，能执行到什么时候，公众能够做到一目了然，避免为文件所困。

　　其次，需要完善政府规范性文件备案审查机制。建立长效清理机制是为了打开政府规范性文件的“出口”，建立备案审查机制则是为了把好“入口”，防止一些明显不合法或不适当的文件登堂入室，或将已发布的不合法或不适当的文件及时废止。一般说来，明显违反法律的文件并不多，比较多的是不适当的文件，比如湖北汉川市曾下发文件，规定公务招待只能用某个品牌的白酒;甘肃兰州市曾规定，全市普通级牛肉面馆的大碗牛肉面不得超过2.5元。审查“红头文件”是否具有足够的适当性，将是今后备案审查的一个重点。

　　目前，政府规范性文件备案审查工作主要由政府法制机构(如各级政府法制办公室)承担，由于这是政府内部法制监督的范畴，监督者与被监督者同属政府系统，有时难免抹不开情面、放不开手脚。相较之下，既然法律赋予了各级人大常委会审查规范性文件(包括政府规范性文件)的权力，就应当进一步落实人大常委会的这一职权，使人大常委会的法律监督与政府法制机构的法制监督形成合力，弥补政府自我监督的某些不足。

　　再次，应强化公众对政府规范性文件的监督，通过外部力量推动其规范化、法制化运行。这个过程介于“入口”和“出口”之间，与上述规范“红头文件”的第一阶段和第三阶段形成有机衔接，形成“分段治理、各司其责”的格局。

　　此环节中有一个最大的问题，就是《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在诉讼范围之外，使得针对政府规范性文件提起的行政诉讼不能进入司法程序。这样，政府规范性文件即便明显不合理或不合法，公民也不能通过行政诉讼将其“拉下马”，某个规范性文件对公民造成了普遍的侵害，受害者也无法通过打官司获得赔偿。应当修改《行政诉讼法》的相关规定，将抽象行政行为纳入可诉讼范围，公众对政府规范性文件的监督，方能找到最坚实有力的抓手。钱永周(北京　职员)