行政过程中的民事纠纷解决机制研究

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　　一、论文的研究背景

　　社会资源的稀缺性以及作为社会主体之人的理性有限与德性不足导致了人类社会纠纷不断。纠纷的产生意味着主体间利益的冲突与社会秩序的破坏，为了解决利益冲突，恢复社会秩序，避免有限的社会资源在无尽的冲突中被消耗，人类社会在其发展过程中形成了诸种纠纷解决机制，形成了以司法为核心、包括公力救济、私力救济和社会救济在内的多元纠纷解决机制。[1]其中，诉讼制度的确立，对于社会纠纷的解决有着里程碑式的意义。20世纪60年代以来，随着纠纷形式的多样化与纠纷内容的复杂化，世界各国的诉讼制度陷入了前所未有的危机之中，各国开始关注并建立起各种诉讼外纠纷解决机制，即替代性纠纷解决机制(ADR)。 但是，在现有的诉讼外纠纷解决机制研究中，人们更多的是关注民间性ADR解决机制，从自治的角度提供适合共同体及个人需要的纠纷解决方式，或者用于解决不适合由司法程序处理的纠纷。[2]

　　在现代社会，由于法治自身的局限性以及行政机关管理职权的不断扩张与深化，导致了人们对行政的依赖与日俱增，各国普遍进入行政国家时代，行政机关广泛而全面地介入国民生活领域，面对各种专业性、技术性、即时性事件及其引发的纠纷，行政机关凭借其掌握的公共资源、在行政管理过程中形成的专业优势、，使其能够及时有效地解决纠纷，避免社会秩序失范，具有其他纠纷解决方式所不具备的制度优势。行政机关解决民事纠纷已成为各个国家一种普遍的制度选择。在我国，，在以建立有限政府、法治政府为目标的行政体制改革过程中，行政机关介入民事纠纷的方式、深度与广度都发生了深刻的变化。一方面，行政机关延续了计划经济之下行政权力解决民事纠纷的传统;另一方面，行政权力的规范性、有限性日益明显，行政机关解决民事纠纷的权力被不断弱化。行政裁决权不断萎缩、行政仲裁权几近灭顶、行政调解缺少实效、行政处理暖昧不明，这些都反映了在国家与社会同构模式解体、，国家权力的重组与功能的进一步分化。如何正确认识行政机关在民事纠纷解决中的地位与作用，反思我国的制度实践，合理架构民事纠纷的行政解决机制，充分发挥行政机关在解决民事纠纷中的作用，保持其必要限度与法律约束，从立法政策学的视角为行政机关解决民事纠纷的各种机制的发展与完善提供理论支持，是行政法学面临的重要研究课题。

　　二、论文的研究思路及整体架构

　　民事纠纷的行政解决机制并非单纯的解决民事纠纷的手段，而是行政职权活动的有机组成部分，与行政管理密切相关，是实现行政目的的重要手段之一。本文以“行政过程中的民事纠纷解决机制”为题，将行政机关解决民事纠纷置于行政过程的视野下，通过分析民事纠纷解决与行政管理之间的联系，将行政管理目标的实现、公共政策的形成、价值的引导以及对民事利益关系的调整等联系起来进行理解和把握，力图从总体上动态地考察行政机关在行政过程中运用的各种纠纷解决方式，，揭示行政权介入民事纠纷的正当性及其限度，建立行政权力的激励机制与制约机制，实现与诉讼机制之间的有效衔接，避免公共资源的闲置与权力冲突。通过本文的分析，期望能够深化对行政机关解决民事纠纷的各种机制的认识，改变改革过程中单向的收权、限权模式，在行政机关与司法机关之间合理配置解决民事纠纷的公共权力。

　　在篇章结构方面，全文共分为六章，具体包括：第一章“导论”;第二章“民事纠纷解决机制中的行政作用”;第三章“行政过程中的裁决制度”;第四章“行政过程中的调解制度”;第五章“行政过程中的仲裁制度”;第六章“民事纠纷解决与行政法的发展”。

　　本文在研究进路上，采用了理论论证、制度分析以及发展方向三步骤的分析方法。文章首先对民事纠纷解决机制中的行政作用进行分析，为随后的民事纠纷行政解决机制的制度分析提供理论基础;接下来的三章分别对三种具体的民事纠纷行政解决机制—行政裁决制度、行政调解制度及行政仲裁制度—进行了分析;在文章最后，通过借鉴国外民事纠纷解决与行政法的发展经验，联系我国行政体制改革的背景，提出了我国民事纠纷解决与行政法发展的方向与研究课题。在具体制度的分析上，在我国民事纠纷的行政解决机制的三大领域—行政裁决、行政调解、行政仲裁，也遵循了该分析模式。在各个部分，首先就各个行政作用所涉及的基本理论问题展开分析，然后对相应的制度进行实证分析，指出其存在的问题，最后就其发展方向提出作者的观点。当然，在不同部分，因各个制度的特点及存在的问题不同，论述的侧重点也有所不同。

　　三、论文的主要内容

　　(一)民事纠纷解决机制中的行政作用

　　行政机关介入民事纠纷解决领域，在中外经历了不同的发展路径。西方主要资本主义国家随着社会背景的变迁，在行政与民事的关系上，由“行政不介入”转向对“行政介入请求权”的确认，私人有权要求行政机关介入民事纠纷，以期获得更加符合案件实际情况的纠纷解决方案。[3]而在我国，则是随着市场经济改革以及行政体制改革，行政机关由全面介入国民生活领域转向有限介入。不论如何，都体现了行政权力介入私人领域的历史必然性。在纠纷解决方式的选择上，司法最终并不意味着司法惟一，司法最终也并不意味着司法最优，赋予行政机关解决民事纠纷的权力能够为当事人提供更多的制度选择，因此，对于行政过程中的民事纠纷解决机制，立法政策关注的重点不应是行政机关是否应介入民事纠纷，而应是行政机关如何介入民事纠纷以及如何为该种权力的行使提供规则并进行相应的制约，以保证行政权力行使的正当性与必要限度。

，在法治社会的背景下，行政机关介入民事纠纷领域必须通过相应的制度设计以获得其正当性。该正当性来源于两个方面：，一为当事人的合意。行政机关以权力性方式介入民事纠纷解决过程的，其权力的行使必须有国家立法机关的授权;以非权力性方式介入民事纠纷解决过程的，其介入必须有当事人的合意，，。此外，行政机关的介入必须体现对公共利益或者人民福祉的追求，必须体现对市民、市场的补充性，体现对诸多主体、诸多价值和诸多利益的均衡性，才能获得存在和发展的正当性。[4]契合了现代民主主义与法治精神的制度设计能够为行政机关介入民事纠纷领域提供正当性基础。