也谈人工增雨损害的赔偿

　　人工增雨(即人工降雨)是指用人为的方法，对局部范围内的空中云层进行催化，增加云中的冰晶，或使云中的冰晶和水滴增大从而形成降水的过程。它是人工影响天气活动中的一种，具体有三种方法：即冷却法、吸附法和冲击法。人工增雨的实施须以云的存在为前提，只有空中存在浓积云、层积云、积雨云、雨层云时，才能有效实施。我国于1958年首次进行了飞机人工增雨的试验。从此，我国这个气象灾害严重的农业大国便在各地开始了大规模的人工增雨作业，规模达到了世界第一，成为名符其实的人工影响天气大国。随着高新技术的发展，人们对大气资源的掌控和驾驭能力迅速提高，人工增雨和驱雨技术已日臻完善，极大地提高了社会安全和生产力，对农业增收和改善区域气候及生态环境所起的作用也日益提高。但是，随着各地人工增雨技术的普遍应用，作业过程中出现的许多问题，诸如如何合理配置利用空中自然资源如云、雨的以及人工增雨后造成的损失该如何承担等，却带出了我国法律上的空白。笔者在此就人工增雨造成的损失承担问题略陈陋见，以期抛砖引玉，引来大家的有益探讨。

　　一、违法人工增雨行为所致损害应适用行政赔偿。

　　笔者认为，根据《气象法》和《人工影响天气管理条例》的有关规定，县级以上气象主管机构享有行政处罚权，应属其同级政府的一个职能部门，其性质应定为行政机关。人工增雨作为人工影响天气作业中的一种，是在各地政府的领导与协调下，基于本地区的公益事业，由气象主管机构指挥实施的行政行为。《气象法》第29条规定：“违反本法规定，不具备省、自治区、直辖市气象主管机构规定的资格条件实施人工影响天气作业的，，由有关气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以并处十万元以下的罚款;给他人造成损失的，依法承担赔偿责任;依法追究刑事责任”。从中可以看出，违法作业将导致三种责任：刑事责任、行政处罚责任和行政赔偿责任。其中对于经济损失的赔偿是以违反法律规定实施人工增雨造成损失为前提的。此种赔偿是基于行政行为违法性而生的行政赔偿。对于不存在违法事由而产生的损失，法律没有规定其解决方法和途径。根据《人工影响天气管理条例》的规定，人工增雨作业的实施需经过审批，因此其实施多属合法。既然不违法，受害人就无权请求行为人给予行政赔偿。人工增雨行为是为当地公共利益实施的公益事业，或为解除农业旱情，或为降低酷暑高温。公众在因政府行为受益的同时，却有个别人为此作出额外的牺牲(有时这种牺牲甚至超过了受害人的承受限度)，并无从获得救济，这显然有悖社会公正。

　　二、合法人工增雨作业所致损失的承担。

　　美国上世纪70年代发生过这么一起案件：南达科他州一所大学进行了人工降雨的试验，当天当地出现了特大暴雨并引发洪灾，造成很大损失，该大学被起诉。这场诉讼的关键在于判定暴雨是否系人工降雨引起。最后科学家一致认定人工增雨的作用不足以引发暴雨和洪水，大学不承担责任。无独有偶，今年7月25日中午12点左右，苏州突降暴雨，狂风掀翻了苏州某厂生产车间的彩钢板屋顶，车间生产的光学镜片一经雨淋即报废，虽工人立刻抢救，但大部分镜片还是报废了，企业损失达九万元左右。企业报请保险公司理赔，保险公司经查证认为当天暴雨很可能系邻市进行的人工增雨作业所致，从而引出了损失如何赔偿的问题。笔者以为，损害后果可以从以下三种途径获得解决。

　　(1)受害人自己有过错的，应按过错大小承担相应的责任。人工增雨有严格的操作程序，其中之一便是需提前向公众预告。受害人在知悉预告后未积极采取预防措施，或者在灾情发生后未积极防止损失扩大的，应负相应之责。

　　(2)保险公司在承保范围内承担相应责任。一如美国科学家一致认定人工增雨的作用不足以引发暴雨和洪水，在现有的科学技术条件下，人工催化增加的降雨量一般仅为10%-20%，因此灾害的发生主要还是自然作用的结果。保险公司对于属于其承保范围内的投保人损失，应当依照保险合同的约定给予相应的保险金赔偿。上述苏州某厂镜片遭雨淋报废等损失，如果当天的雨情达到其承保的“雷击、暴雨、暴风、龙卷风、雹灾”标准之一，保险公司就应当承担合同责任。法律虽然规定了气象主管机构进行人工影响天气作业的预先公告义务，但现有的科学技术使气象部门尚不能精确界定催化作业的具体后果，不能预见其作业所致损害将延及作业区外，从而无法要求其负起在作业区外进行预告的义务。因此，对于损失的发生，气象部门并无过错，不能责令其承担赔偿责任。在此情形下，若是损害后果的发生确定系人工增雨作业引起，应当求助于行政补偿，通过公共负担平等的原则补偿受害人的损失。

　　(3)行政补偿。行政补偿制度，是指国家行政机关及其工作人员的合法行政行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损失，由行政机关给予一定经济补偿的制度。它是国家调整公共利益与私人或团体利益，全局利益与局部利益之间关系的必要制度。我国目前尚未建立整体的、规范化的行政补偿制度，大量的行政补偿问题得不到解决，致使受害人承受政府加予的不平等负担。现代民主国家最基本的目的和任务、国家活动存在的社会基础在于保障全体社会公民和组织的合法利益，维持社会生产、生活及公共秩序，促进社会福利。国家活动所使用的一切人力、物力和财力产生的消耗均由全体人民以纳税的方式平等负担，任何公民、法人或者其他组织都平等地承担国家机关合法实施国家权力行为所施加的公共义务，这是现代民主法治国家的社会基本信条。国家在实施公共管理过程中，有时不可避免地会使部分公民、法人或者其他组织承受一般社会公共负担之外的特殊负担，这种特殊负担应当由国家通过行政补偿的方式，转化为全体社会成员平等负担的公共义务。这是社会公平正义观念、。北京和广州两市今年6月已先后提出了建立统一的行政补偿制度的意向。我国行政补偿问题业已提上立法议程。笔者前文已经提及，人工增雨作业是为当地公共利益而实施的。若作业使得部分公民或组织遭受损失，且无从通过其他合法途径获得救济时，受害人得根据公共负担平等原则请求行政补偿，由国家对受害人损失给予行政补偿后，再转化为税收，由全体社会成员平等负担。对于行政补偿数量的问题，我国学者存在争议，有的认为只当部分补偿，有的认为应当全额补偿。笔者认同后者。人工增雨作业受害人的直接损失国家应当全额补偿。否则无法尽现社会公平与正义。

　　张素琴

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