独立董事公司治理
发布时间：2019-08-15 00:21:15
后传统（post-traditional）企业[1]的公司治理问题，在中国的决策部门和学术界，都引起了极大的关注。在宏观经济层面，中国经济改革的政策重点，已经从政府直接发号施令，转向政府根据市场信号进行宏观调控。同样地，在微观层面，改革的重心已经由政府通过行政命令直接干预企业运营，转向在企业内部建立机构，并通过它们的互动和制衡，力求达到预期效果。在这种情形下，（举例而言）为使企业运作更富有效率，国家已不再直接下令，要求企业的厂长、经理必须实现一定的利润，而是将选任经理的权力下放给代表股东利益的董事手中，以求实现这一目的。
然而，董事会的运作本身，也存在许多复杂的问题。在这方面，中国的讨论主要集中于以下两方面：
第一，由于股权高度分散或其他种种原因，董事会可能为经理所控制，以致于不能对其实施有效的监控。[2]这使得经理层能够以牺牲股东利益为代价，实施浪费和欺诈行为。当国家本身就是一重要股东时，这种情形当然会引起直接关注。即使国家不是重要股东，这种情形也会引起政府的高度关注。因为它不但影响了个人（及机构）投资者利益，而且，对公司的不当管理（mismanagement）和对资产的侵蚀（asset-stripping），也将影响投资热情，进而在总体上增大融资的成本，影响了经济的发展。
第二，控股股东可能会通过关联交易、操纵价格等种种手法，剥削小股东。[3] 而此时，董事会受控于这些大股东，经理层则对董事会言听计从。在这种情况下，公众的投资热情将再次受挫，国民经济的筹资成本又将大为提升。[4]总之，股权的过度分散或过度集中所引发的一系列问题，都会引起决策者的强烈关注。
然而，要使股东免受管理层侵害、小股东免受大股东侵害，这一问题却并不简单。我们应当允许经理决策存在一定的决策空间，甚至是犯些错误的空间，因为决策正是经理的职责。而且，对小股东的保护也不能走得太远，因为他们可能运用这种权利，阻遏大股东采取合理正当的举措，来满足一己之私。对小股东的无限保护，等于抹杀了大小股东利益份额的区别，并使公司陷入这样一种尴尬的局面：由负有保护小股东利益之责的机构（例如，，来做出一切公司决策，而事实上，这种决策充其量只能是“次优选择”，远不如由公司自主决策来得明智。
另外，如果我们考虑到以下事实，上述情形将更为复杂：虽然国家作为小股东，在防止大股东剥削小股东方面，确实有利可图，但作为大股东的时候，可能会自己进行这种剥削。[5]其实，在特定的企业或部门保持国有股的控股地位，进而形成国家的控制，有着营利之外的考虑 ——例如，保证充分就业。保持国有股居于控制地位的理由，并不在于简单地为国有资产保值和增值，因为人们并不能事先预知，保持国家在特定企业的持股或者将股份出售，是否能够实现利润的最大化。事实上，据调查，国有股不居于控制地位的公司比国有控股公司的经营效果好。[6]这样，只要国家政策要求国有股东在多元持股的企业中扮演积极角色，那么有效保护小股东就将意味着，要么束缚了国有股东去完成某些事项的能力，而这些事项正是其控股的目的所在（如上述所称的 “保证就业”），要么建立另外一个专门适用于国有控股企业的法律体制。（这种法律体制，是指不保护小股东权利的体制，译者注）。
在这种背景下，最近凸显出来的、被冀望有助于解决上述问题的独立董事制度，被导入了公司治理的视角。正如许多“泊来品”的法律制度（legal borrowings），不同的人认为独立董事制度能够解决不同的具体问题。而这些问题，有些或许与引入“独立董事”这个概念的初衷有所关联，而另有些则毫不相关。下文将检讨在中国公司中引入独立董事制度的动机，特别是最近由中国证监会发布的一系列规则。文章将通过分析中国对独立董事制度的预期，来理解和审视近年来在公司治理方面一些更为宽泛的议题。文章最后认为，独立董事制度，至少从目前的规定（主要指证监会的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，译者注）看，不太可能达到预期的效果。建立独立董事制度，在本质上是行政性要求。只有到了企业的运营者自身，自发自觉地需要独立董事的时候，真正意义的独立董事才会大显身手。而到了那个时候，要求建立独立董事制度的行政性规范，将如同其他不合时宜的行政性规范一样，很可能不受尊重。
2．独立董事：为什么需要他们？
中国的法规和相关表述，在论及独立董事制度的作用时，显得十分的含糊其辞。一种看法认为，独立董事将减少公司腐败，给董事会带来客观的意见，敢于提出尖锐的问题，甚至批评公司管理层，从而能够确保良好的公司治理[7]，但具体、可测度的目标和预期却鲜有提及。必须注意的是，如果我们并不明了这项制度将要解决什么问题，就根本无法设计相关规则、更无从评判相关规则的得失。
当然，我们还是有可能预先形成一些关于独立董事作用的看法的。在英美公司法理论中，关于独立董事的作用，有两派主流观点：一种观点认为，独立董事是保护股东利益、使其免受管理层侵害的保护者；另一种观点认为，独立董事是广泛的社会利益的维护者，而社会利益往往与公司利益发生着冲突。例如，当公司要关闭工厂、解雇工人时，人们就会期望独立董事站出来，维护社区利益，尽管公司的一切做法都是合乎法律的。[8]不同的人对于独立董事的作用，持不同的见解，这直接取决于在他们心目中，公司治理所面临的主要问题是什么：代理成本问题或者社会责任问题。
后一种关于独立董事作用的见解——认为独立董事不但应独立于管理层，而且应独立于追逐利益的股东——在美国的公司法学术界和实务部门，并没有肥沃的土壤。在美国，主导的观点认为，如果董事们对过多的“利益群体”（constituencies）负责，其结果只能是对哪一方都不负责，而且，那些与公司发生交易的，例如顾客、工人、供应商等，他们可以通过合同、甚至可以通过威胁要中断与公司联系的方式，来保护自己。然而，股东却偏偏无法通过这种方式来自我保护，因为他们的投资已“沉淀”（sunk）于公司，而且不可撤回。[9]
另外，根据独立董事应当被认为是公司外部监控的替代者，还是实施者，我们还可以进一步分析它的作用。在美国公司法中，独立董事主要是作为外部监控的替代者而发挥作用的。，不要过分介入公司运营中的商业判断。尽管“公司与董事之间的交易应当建立在对公司公平的基础之上”这一原则本应是毋庸置疑的，根据特拉华州公司法以及《修正模范商业公司法》[10]，只要公司的多数独立董事在得到充分的信息披露之后批准这项交易，那么，这项交易就是有效的，法律不给予反对者以攻击这项交易公平性的余地。
我们还可以把独立董事看作外部监控机制的实施者。在这种情况下，相关的行为准则在管理层之外、而不是由独立董事来设定，他们只是被期望来实施这些标准。独立董事通过以下方法来达到这一目的：通过运用在董事会中的投票权，使公司遵循这些标准；通过信息的获取和通报，、警醒违规行为，或者证实公司确属遵纪守法。
然而，以上种种做法，都存在许多问题。如果我们指望独立董事能够运用投票权，促使公司的运作遵循外部的标准，那我们首先必须有理由相信，独立董事比非独立董事更有可能如此行事。不管怎么样，对于明显违反法律的事由，两种董事都不得投票赞成。如果建立独立董事制度的目的，在于鼓励公司遵循一些并不构成法律义务的原则（例如，追求“最充分的当地就业”），那么由追求利益的股东选任、并对其负有信义义务的独立董事，不大可能取得这种效果。除非在股东之外的不同的利益群体，被赋予了选举独立董事的权力。
，来帮助其发现公司的违法违规行为，那么，我们同样无法回避这一问题：如何选任独立董事，才能保证其履行这一职能？进而言之，如果他们的工作在于“知情举报”，那么他们能够获得的信息将大为减少。从另一角度出发，我们完全可以设立一种规则，要求董事及其他知道公司违法、犯罪的人，向有关当局检举揭发，[11]但是，这种规则没有理由区分独立董事与非独立董事。
最后，我们还是有可能依赖独立董事去查验、确认公司是否遵循了特定的标准——例如，公司年报是否准确，资产负债表是否遵循了适当的会计准则等等。在美国，这项工作通常是由独立的专业人士来完成，他们必须承担注意义务，其他人如果由于信赖他们出具的报告而导致损失，就有权起诉并获得赔偿。然而，虽然独立董事也许完全可以胜任这一职责， 但是没有特定的原因要求他们必须履行这一职责。如果要求独立董事以个人的所有财产，来担保其查验结果的真实性和准确性，结果将是几乎没有人愿意干这份工作；但如果不这样规定，他们将没有动力来认真负责。其实，一些专事提供上述信息安全的公司——例如，会计师事务所或律师事务所，只要公司愿意聘请，它们就能获取同样的信息，并做出相应的审计或鉴证结果，它们还能更好地承担由于偶然的差错引发的责任。另外，对于信息的消费者而言，由需要考虑其声誉的大公司来鉴证、确认信息，比由经济底子不清楚的陌生人（指独立董事，译者注）来做，更安全可靠。
最近，从中国的相关表述来看，对于独立董事的潜在作用，看法与前文所述略有不同。明显的区别在于，没有任何一种看法认为，独立董事除了代表股东利益，还代表其他利益相关人利益。有些学者认为，独立董事的值得称道之处，还在于他们给公司提供了专业知识和外部独特的视角。不过这说的是“外部董事” （outside directors），他们并不需要独立于管理层，也能做到这一点。
此外，还有学者主张，独立董事的主要作用，并不在于在总体上保护股东免受管理层侵害，而在于保护中小股东免受大股东的剥削。[12]例如，上海证券交易所完成了一项报告，悉数列举了目前公司治理中存在的主要问题，其中就有数项与大股东盘剥中小股东有关：（1）不合理的股权结构；[13]（2）董事会的独立性不足（大概指独立于经理层）；（3）监事会无法适当地履行监督职责；（4）债权人监控相对薄弱；（5）关键的经营管理人员权力极度膨胀；（6）作投资决定时专业素养不足、透明度低；（7）公司控制权的市场化程度不足；（8）经理服务人才市场尚未形成；（9）畸形的激励机制；（10）小股东保护不足；（11）责任机制不足；（12）股东文化和公司治理文化缺乏。[14]大量针对当前独立董事的批评，集中在一点上：他们在保护中小股东免受大股东和管理层侵害方面，显得无所作为。[15] 而且，很多人认为，之所以如此，是因为他们在董事会中居于少数，而且他们本身又是由控股股东提名、选任的。[16]
毫无疑问，使小股东免受大股东的侵害的必要，是由中国目前上市公司的股权结构决定的。上市公司股权高度分散、任一股东都不可能居于控制地位，这一情形在中国基本上不存在。这样，伯利和明斯（Berle and Means）在他们的经典著作——《现代公司和私有财产》中所涉及的“代理问题”（所谓“代理问题”，指股权高度分散后，在搭便车心理作用下，股东都没有积极性对经理层实施监控，造成公司腐败、浪费严重。译者注），就不是时下中国的重要问题。相反，中国目前上市公司引人注目之处在于，一些大股东把持着不上市流通的国家股和法人股，而另外的小股东则持有少数上市流通的股份。于是乎，一个逻辑性的推断就是，控股股东把持着董事会和管理层，当然会本着有利于大股东利益的原则行事。这样，引入独立董事制度，要解决的就是控股股东滥用权力，侵害小股东利益的问题。 [17]
但这一视角的问题在于，董事们，不管是否独立董事，都无一例外地由股东选任。而根据中国公司法[18]或者其他国家的公司法，大股东胜出而小股东落败，都是投票制度所预期的结果。这样，很难设想小股东利益的代表者能够首先当选为董事，除非在根本上改变了投票规则。累积投票制或许是一解决途径——事实上公司法原则上对此持鼓励态度[19]——但由此选任出来的独立董事，充其量只能代表相对集中的那部分小股东，而不是极度分散的“原子状态”股东，而且，这部分董事在董事会中只会居于少数，在投票中往往就处于下风。
当然，即使一个被孤立的独立董事，能够通过披露、或者威胁要披露大股东滥权事项，来对小股东提供一定的保护，但这是否独立董事制度倡导者之初衷，犹未可知。他们中仍有一部分人，主张董事会应主要由独立董事组成[20]，并为小股东利益服务。
最后，在这方面还必须提及的是，在中国公司中独立董事与监事会之间的关系。独立董事制度建立起来后，还有必要保留监事会吗？它们是否发挥着不同的功能？
在西方关于公司治理的研究中，流行着一种达尔文式的（Darwinian）的见解：即我们所见到的结构和制度是经过激烈的市场竞争而留存下来的，所以我们就可以推定它们是效率最高的。学者的任务就是分析和解释其效率所在。[21]当然，对于这种方法，有人曾提出批评，称其过于乐观（overly Panglossian）[22]——“只要它存在，，慢慢观察何种公司治理模式能够经过市场的优胜劣汰，最终胜出。相反，他们马不停蹄地制定措施，来鼓励或者要求公司以及其他商业组织建立内控系统。在他们看来，在这些系统或程序的作用下，企业能够做出理想的商业判断。在文章的这部分，将对中国有关涉及独立董事的一些规定和做法，作一评析。接下来先详细探讨中国证监会于2001年8月发布的文件。
3.1证券交易所的规定
证券交易所发布的相关公司治理标准，在这质上发挥着法律的作用，无疑相当重要。上海和深圳的证券交易所并不是独立的自律性组织，它们由政府成立，在政府的保护下运作，[23]并服务于政府。，不能通过赋予投资者权利的方式，来支撑其公司治理指引的运作，但它们确实拥有强大的武器：下市的威胁。
2000年11月，上海证券交易所发布了《上市公司治理指引》（草案）（以下简称“上交所指引”），[24]规定每一家上市公司至少应有两名独立董事，并且独立董事不得少于董事会人员总数的20%（当董事长和总经理为同一人时，这一比例为30%）。
“上交所指引”无疑对独立董事寄以厚望。根据这一指引，董事会所有的下属委员会——包括被特别提及的薪酬委员会、提名委员会、审计委员会——应主要由独立董事组成，而且委员会的主席，也应由独立董事担任。[25]但遗憾的是，“上交所指引”并没有规定何为“独立董事”。
“上交所指引”的这些实体性规定，好象没有强制力。[26]如果最后真要将其付诸实施，也只能通过信息披露制度：上市公司必须披露，在多大程度上它们遵循了指引，并据此采取了哪些“最佳做法”（best practice）。
2001年初，深交所发布了“上市公司独立董事制度实施指引”，对独立董事的资格和职责等都作了详细规定。[27]
3.2地方政府的措施
在促进公司治理结构完善方面，地方各级政府也纷纷出台各项措施。2001年1月，深圳市政府发布了“关于进一步加快我市国有企业改革和发展的实施意见”（以下简称“深圳意见”）。该意见要求在国有资产管理公司中引入“适当比例”的独立董事。
2000年底，河北省政府发布了“规范公司法人治理结构暂行办法”（以下简称“河北办法”）。“河北办法”带有强制性，要求公司聘任经济、金融、法律和证券等领域的专家，担任独立董事。然而，它没有规定独立董事在董事会中的比例，而是由各公司章程自行规定。[28]
3.3 证监会的措施
长期以来，中国证监会以完善公司治理为己任，对公司治理的实体性规范颇为关注。为此，它已经发布了（或即将发布）许多与上市公司治理紧密相关的规范性文件（只有上市公司才归属其管辖），其中多次涉及了独立董事问题。
3.3.1 上市公司章程指引
大概在四年前，[29]证监会迈开了在规范公司治理方面的第一步。1997年12月16日，证监会发布了《上市公司章程指引》（以下简称“1997指引”）。根据“1997指引”的随附通知，除非证监会同意，上市公司的章程必须采用这些条款（只允许在语词上作微小调整）。章程的任何偏离，如未经证监会许可，将使证监会拒绝受理上市等相关申请材料。
“1997指引”几乎没有提及独立董事。它只是规定，上市公司根据实际需要，可以建立独立董事制度，同时规定以下人员不得担任独立董事：（1）公司股东或股东单位的任职人员；[30] (2)公司的人员(如公司的经理或公司雇员)； (3)与公司关联人或公司管理层有利益关系的人员。[31]
“1997指引”中独立董事的相关规定，还是相当的薄弱。例如，它并未言及引入独立董事的目的，也没有为独立董事规定特殊的权力，如特有的批准特定交易的权力。另外，一些关键的词语，如“关联人”、“利益关系”也没有进行界定。[32]
3.3.2 证监会/经贸委 《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》
1999年3月29日，中国证监会和国家经济贸易委员会联合发布了《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》（以下简称“境外公司改革意见”）。该意见是否具有强制力，尚未可知。但既然以“意见”冠名，通常表明它不具有绝对的约束力。然而，它着意要发挥一定的作用，却是明显不过的了。
“境外公司改革意见”令人惊讶地对“外部董事”进行了浓墨重彩的规定。它要求董事会成员中，至少有一半是独立董事，而且独立董事至少要有两名。此外，它还规定独立董事必须独立于公司的股东，也不能在公司中担任其他职务。[33]根据该意见，公司的关联交易必须经独立董事批准[34]才能生效。[35]
3.3.3 证监会《公司二板上市规则（草案）》
2000年8月23日，，拟适用于寻求在筹建中的二板（类似于纳斯达克市场）上市的企业。该规则要求公司中董事会成员至少三分之一为独立董事，并要求独立董事不得为以下人员：（1）公司股东；[36]（2）公司董事、监事或经理的直系或三代以内的旁系血亲；（3）公司关系企业的董事、监事或经理（关系企业并未做出界定）；（4）受制于公司的任何人员。[37]
该草案对于独立董事的职责，除了跟一般董事一样参加会议、投票之外，别无其他特殊功能。另外，它也没有规定，某些交易必须经过一定数量的独立董事批准才能生效。
此外，证监会如何执行这些规则，还不甚明确。最有可能的做法是，证监会要求那些寻求在二板上市的企业必须遵循这些规则，否则不予上市或将面临退市的命运。
3.3.4 证监会《证券公司内部控制指引》
2001年1月31日，证监会发布《证券公司内部控制指引》，就证券公司的内部组织结构做出规范。该指引比较含糊地指出，证券公司必须“充分发挥”独立董事的监督职能。[38]
3.3.5 证监会《证券公司管理办法》（征求意见稿）
2001年6月20日，证监会发布了《证券公司管理办法》（征求意见稿）（以下简称“证券公司办法”）。该办法明确规定，证券公司出现下列情况之一时，独立董事人数不得少于董事人数的三分之一：（1）董事长和总经理由同一人担任时；（2）董事会成员中，内部董事至少占了五分之一时；[39]（3）证券公司因违法违规受到查处或出现异常情形时；（4）证券公司诚信度严重不足，可能影响客户和股东利益时；（5）证券公司主管部门、股东大会或者证监会认为必要时。
根据该办法，独立董事必须符合以下条件：（1）《公司法》规定的董事资格条件；[40]（2）非证券公司股东单位的任职人员；（3）非证券公司当前或以前三年以内的任职人员； （4）与证券公司的其他董事、监事、高级管理人员、财务负责人、稽核负责人没有利益关系；（5）不在与证券公司存在重大利益关系的机构任职；（6）具有五年以上金融、法律或财务工作的经验，并有足够的时间和精力履行董事职责；（7）中国证监会规定的其他条件。
“证券公司办法”对证券公司治理结构的影响，当然不限于它要求在董事会中应有多少独立董事，它还要求，下列事项必须经多数[41]独立董事批准才能生效：（1）证券公司的审计事务；（2）证券公司的关联交易、对外担保和质押贷款；（3）证券公司高级管理人员的任免；（4）证券公司董事、高级管理人员的薪酬及其他形式的报酬（5）证券公司聘请或更换会计师事务所；（6）证券公司章程规定的其他事项；（7）中国证监会规定的其他事项。
3.3.6 证监会《中国上市公司治理准则》
2001年9月11日（在《独立董事意见》[42]发布后，该意见下文将作讨论），证监会发布了《中国上市公司治理准则》（征求意见稿）（以下简称“公司治理准则”）。[43]一些评论指出，该准则以经合组织（OECD）的公司治理原则为基础，适当借鉴了外国经验，并立足本国国情。[44]从该文件的标题，以及相关的前期文件可以看出， “公司治理准则”并不具有强制力。也许，证监会将通过要求上市公司披露它们在这方面所做的改进的方式，来鼓励这些原则得到遵循。
该准则将独立董事界定为，与公司及其大股东之间不存在任何足以影响其做出独立、客观判断的关系的人士。独立董事也不得在公司中担任其他任何职务。[45]
同时，该准则还要求，当公司中的董事长和总经理由同一人担任时，董事会中的独立董事至少应占到一半。[46]如果上述情况不存在的话，公司还应“按照有关规定”建立独立董事制度。[47]其他条款还表明，公司中至少要有一定数量的独立董事。例如，在公司董事会中，必须建立一些委员会，包括审计委员会、薪酬委员会和考核委员会，其中，独立董事应占多数并担任负责人。审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。
虽然公司治理准则为独立董事设定了许多义务，但却未规定，独立董事作为一个决策机构，享有哪些特殊的权力。诚然，要求三个委员会有独立董事参加，而且当公司董事长与总经理由同一人担任时，独立董事应在董事会中至少居于半数。但根据准则，独立董事与其他董事在投票权上，并无二致。准则也没有规定，哪种事项（比如说，利益冲突的交易），必须经过独立董事的批准才有效。[48]
正如其他有关公司治理的规则或原则，《公司治理准则》的制定者似乎也并不打算将其强制实施。使其得到遵循的主要办法，还是通过信息披露。准则第86条规定，公司应当在其年报中披露公司治理的实际状况，及与本准则存在的差距及其原因。但如果这些准则本身不是强制性的，那么可以推断的是，这一要求披露的规定，也不具有强制力。
4．证监会 《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》
2001年8月16日，证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（以下简称“独立董事意见”或“意见”）。该意见只对境内上市公司有效，其效力并不及于境外上市公司。它包含了目前为止证监会（其实，可以说任何政府部门），为通过建立独立董事制度来规范公司的内控机制，所采取的最全面的措施。
在分析“独立董事意见”时，将其同2001年5月证监会发布的该意见的“征求意见稿”作一比较，无疑将受益良多。
4.1 独立董事的基本要求
“独立董事意见”第1条第3款规定了基本规则，各境内上市公司应当按照本指导意见的要求修改公司章程，聘任适当人员担任独立董事，其中至少包括一名会计专业人士。在2002年6月30日以前，董事会成员中应当至少包括2名独立董事；在2003年6月30日前，上市公司董事会成员中应当至少包括三分之一独立董事。[49]
然而，不管是从公司还是从证监会的角度出发，这一时间表似乎都不太现实。到目前为止，在1100多家上市公司中，只有一小部分——可能是40家，[50]也可能是204家[51]——拥有符合独立董事条件的董事。上海证券交易所的一项调查表明，在接受调查的董事中，只有0.3%的人能够被归入“独立董事”之列[52]（3% 看起来更加可信，也更与其他数据相符）。[53]另有观点认为，全国只有314位独立董事。[54]在限定的时间里，上市公司能否找到适格的人士来担任独立董事，尚未可知。[55]而对于证监会，要在接到公司报送拟聘请独立董事的名册后的 15个工作日内，审查并批准独立董事的提名，其压力之大，更是不难想见。[56]
4.2 独立董事代表谁的利益？
独立董事对公司和全体股东负有诚信和勤勉义务，但“独立董事意见”同时规定，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。独立董事应当独立履行职责，不受上市公司主要股东、实际控制人、或者其他与上市公司存在利害关系的单位或个人的影响。[57]由此可以看出，“意见”似乎将独立董事视为股东利益的保护神（使其免受大股东和管理层侵害），而不是宽泛的“社会利益”的维护者。
4.3 独立董事的任职资格
与美国各州公司法和司法实践不同的是，“独立董事意见”对“独立性”做出了一体规定，而不是采取“个案审查”的办法（transaction-by –transaction approach）。
“意见”从积极和消极两方面，对独立董事的任职资格做出了规定。在积极资格方面，它规定，独立董事必须：（1）根据法律、行政法规及其他有关规定，具备担任上市公司董事的资格； （2）具有本《指导意见》所要求的独立性；（3）具备上市公司运作的基本知识，熟悉相关法律、行政法规、规章及规则；（4）具有五年以上法律、经济或者其他履行独立董事职责所必需的工作经验； （5）公司章程规定的其他条件。[58] 在随后发布的新闻稿中，证监会声明，独立董事必须接受由证监会和清华大学联合组织的培训，才能上任（参见“关于公开招收、培训独立董事后备人才问题的新闻稿”，www.csrc.gov.cn， 2001年10月8日）。
在消极资格方面，根据“意见”，下列人中不得担任独立董事：（1）在上市公司或者其附属企业任职的人员及其直系亲属、主要社会关系人； [59]（2）直接或间接持有上市公司至少[60]1％已发行[61]股份或者是上市公司前十名股东[62]及其直系亲属；（3）在直接或间接持有上市公司至少5％[63]已发行[64]股份股东单位或者在上市公司前五名股东单位任职的人员及其直系亲属；（4）最近一年内曾经具有前三项所列举情形的人员； （5）为上市公司或者其附属企业提供财务、法律、咨询等服务的人员；（6）公司章程规定的其他人员；（7）中国证监会认定的其他人员。
虽然“意见”禁止独立董事与公司的关联人存在利益关系，[65]但对“关联人”却未作界定。类似的表述早在1997年发布的《上市公司章程指引》[66]时就出现过，但也没有对“关联人”做出界定。“关联人”是否仅指公司的关联企业？还是包括了任何与公司有联系的自然人？如果是后者，那么该定义无疑将过于宽泛，纳入了许多本不该被纳入的人员。
“独立董事意见”征求意见稿原来规定，独立董事至少每年为公司工作15天，但正式发布的“意见”将其改为独立董事“原则上”最多在5家上市公司兼任独立董事[67]。前者的规定，在实践中缺少可操作性，而后者的规定，则似乎没有针对性，因为它没有规定独立董事应当如何安排自己的时间。
论述至此，考察一番美国法律的相关规定，无疑是有益的。在美国，除个别情况以外，[68] 规定公司内部组织的法律主要是在州层面的，而各州的公司法一般既不界定又不要求独立董事。然而，各州的公司法关注的焦点集中于利益冲突的交易——例如，公司与董事、经理之间的交易，或者公司与另一个公司之间的交易，而前一公司的管理人员与后一公司存在利益关系，或者管理人员利用了可能属于公司的商业机会等——公司法律规定，这些行为的后果，取决于有利益冲突的人是否回避了公司对该项交易的决策过程。
要了解各州公司法的规定，我们必须首先了解普通法的原则。对于利益冲突的交易，如果没有具体的法律予以规范，普通法的原则将得到适用。在19世纪末期，在许多州，普通法的原则几乎是铁板一块：许多利益冲突的交易，只要任何股东提出反对，就要撤销。[69]而在这方面，州的制定法往往规定，满足了一定条件，利益冲突的交易就是有效的，这样就取代了普通法原则的适用。这些条件通常与披露利益冲突的交易、以及得到无利益关系主体（不管是股东还是董事）的批准有关。但是，值得一提的是，如果这些条件无法满足，利益冲突的交易也并不因此而无效。它只是意味着，如果股东提起诉讼，法官将按照普通法的原则做出裁判。 common law rule is whatever the court says it is），并且21世纪的美国法官，会不会象 19世纪的法官一样，对利益冲突的交易如此反感？这样，现代的公司法就为利益冲突的交易，提供了“安全港”（safe harbor）。但我们不能认为，在“安全港”之外的交易，就一定为法律所禁止。
美国特拉华州公司法第144条规定，董事、经理的“脚踩两只船”的交易行为 [70]，只要满足下列条件，就不能因为存在利益冲突的可能而归于无效：（1）董事会已知相关情况，而且大多数无利害关系的董事已批准此项交易；或者（譬如，整个董事会都涉及利益冲突）（2）股东已知相关情况，并且批准了此项交易；[71]或者（由于某种原因，以下两种情形都没有发生）（3）达成这项交易时，交易的条件对公司是公平的。
应当注意的是，前两项“安全港”规则只是程序性的，第三项则是完全的实体性规范，并且事实上几乎完全抛却了普通法规则。[72]即使没有经过上述披露或回避，利益关系之董事也可以坐等相关情形披露后，再以该项交易公平为由，为自己辩护。使有利益关系的董事承担对交易的公平性的举证责任，是否足以防止不当的“自我交易”，取决于股东能否起诉，。
美国《修正模范商业公司法》也专设一章，对董事的利益冲突交易做出规范。[73]在详细界定了“利益冲突的交易”后，《修正模范商业公司法》规定，只要满足以下条件之一，股东就不得以自己或公司名义，以存在利益冲突为由，要求赔偿损失、禁止该项行为、或者寻求其他救济：（1）在进行充分的信息披露之后，多数无利益关系的董事予以批准；（2）在进行充分的信息披露之后，持有多数股份的、无利益关系的股东予以批准；（3）在该项交易达成之时，该项交易对公司是公平的。尽管真正的条款远比上述归纳的情形复杂，但我们仍然可以看出，《修正模范商业公司法》与特拉华州公司法在对待利益冲突交易的问题上，几乎如出一辙。区别仅在于，后者没有规定只有无利益关系的股东才有权批准。但这一点，其实也已通过案例法的形式，体现在特拉华州的公司法中。[74]
总之，美国《修正模范商业公司法》和特拉华州公司法，都涉及了“独立性”的概念，但它只就特定的利益冲突交易中的“独立性”而言——与那种抽象的“独立性”迥然有别。它们总体上都着眼于通过信息披露、置身交易之外的董事的批准，来规范利益冲突的交易。但它们并不要求这些董事总是由一群相同的人担任，也不要求建立抽象的独立董事制度。相反，它们采取了“个案审查”的方式（transaction-by-transaction approach），在每一案件中，法官总要探寻，在受到质疑的交易中，是否已经获得了无利害关系的董事的批准。显然，直接面对问题并予以解决，这是它的优势所在。而且必须承认，一体规定独立董事制度（通过切断所选任人员与管理层的联系的方式来界定），同样不可避免地在一些特定的交易中，独立董事也会产生利益冲突。所以，最好的方法，还是在等问题产生时再逐个一一审查，并做出裁断。[75]
当然，裁定“自我交易”，也并不是建立独立董事制度的唯一原因。这项制度存在的合理性，最主要的看法是，在代表股东利益方面，独立董事在总体上比管理层更少涉入利益冲突，因为他们处境相对超脱，与雇员董事相比，对职位的去留也并不特别在乎。雇员董事，就其实际情况而言，或者是CEO，或者是受CEO领导的人，这毫无疑问会引起股东的关注。但美国的公司法通常将这些情况交给公司自行决定，只要公司对其独立董事的情况（有或者没有，有多个或只有少数几个）进行披露，投资者就可自行决定是否进行投资。
尽管美国各州的公司法通常援用特定交易中的“无利害关系”（disinterest）这一概念，而对抽象的“独立性”避而不谈，但我们还应当看到，州法并不是公司行为的唯一准则。纽约证券交易所和纳斯达克股票交易市场，对上市公司的要求中就有关于独立董事的规定，而它恰恰依赖于抽象定义。[76]
例如纽约证券交易所规定，上市公司董事会须下设审计委员会，并至少要有三名独立董事，独立董事须“不存在任何影响其独立于公司和管理层的关系。”[77]然而，除此之外，它并未就其他情形做出相应的规定。
类似地，纳斯达克市场规则规定，上全国市场（National Market）的公司必须设立审计委员会，至少包括三名成员，并且全部都是独立董事。一些地方性的小公司可以设立审计委员会，多数成员由独立董事组成。但纳斯达克市场对“独立性”的界定则相对复杂，无须在此详为罗列，只略述如下：独立董事不能是该公司或其子公司的任职人员，也不能拥有任何（在公司的董事会看来）足以影响其做出独立判断、履行董事职责的关系。[78]
4.4 特殊的权力
《独立董事意见》一方面规定，在审计、提名、薪酬三个委员会的成员中，至少应包括一半[79]的独立董事，似乎想藉此赋予其特殊的权力。但另一方面，却并未规定公司中必须设立这些委员会，这样，公司仍可通过由董事会总体决策的方式，达到由内部董事控制公司运营的目的。
另外，根据《独立董事意见》，上市公司还应当赋予独立董事以下特别职权：（1）重大关联交易（指上市公司拟与关联人达成的总额高于300万元或高于上市公司最近经审计净资产值的5％的关联交易）应由独立董事认可；（2）向董事会提议聘用或解聘会计师事务所； （3）向董事会提议召开临时股东大会；（4）提议召开董事会；（5）独立聘请外部审计机构和咨询机构；（6）在股东大会召开前公开向股东征集投票权。
以上一些权利非常的模棱两可。例如，独立董事似乎没有权力去召集（call）股东会或董事会；他们只有权力向董事会提议（recommend）召开前述会议。
以上权利并不能由独立董事单独行使，而必须在得到多数[80]独立董事同意后才能行使。从《独立董事意见》（征求意见稿）来看，更有趣的规定是，它一方面要求独立董事一致同意，另一方面，却不要求公司与关联人的交易，须得到独立董事的批准，只规定独立董事应对此发表意见，公司应予以披露。
4.5 选任程序
在涉及独立董事的选任时，《独立董事意见》暴露了一些缺点。正如前文所述，建立独立董事制度的最根本动力，在于保护小股东免受大股东和管理层的剥削。然而，由于董事由股东选任，控股股东自然就控制了董事的选任程序。当公司管理层或者控股股东，希望通过引入独立董事，来向投资者彰显其自身的公正和清廉，从而降低筹资成本；抑或是需要独立董事来批准利益冲突的交易，从而避免被诉的麻烦。从逻辑上而言，由管理层或者控股股东，以提名其他董事的相同方式，来提名独立董事，并无问题。但是如果是从保护小股东的利益出发，立法者与监督机关就面临一个两难选择：如果任一股东都有权提名独立董事候选人，那么过多的候选人，将使控股股东有可能通过分散小股东投票权的方式，获得不当的权力；如果规定只有大股东才能提名候选人，那就不太可能选出代表小股东利益的独立董事。
在《独立董事意见》（征求意见稿）中，证监会采纳了第二种做法，规定持有至少5%股份的个人或团体，可以提名独立董事候选人。[81]在该草案经修正成文时，这一门槛被调低到1%。[82]
然而，在《独立董事意见》或者甚至在公司法中，并未明确如何从候选人中选任独立董事。根据公司法，可以推定董事是由股东大会以多数决的方式产生。但这项规则如何运用于独立董事，却远不够明确。
4.6 独立董事的任期
《独立董事意见》中关于任期的规定，与公司法存在潜在的冲突。公司法规定，在董事任期届满（不得超过三年）之前，股东大会不得“无故”解除其职务。同时，它规定，公司中的董事不得超过19人。[83]《独立董事意见》规定，独立董事出现不符合独立性条件或其他不适宜履行独立董事职责的情形，由此造成上市公司独立董事达不到《独立董事意见》要求的人数时，上市公司应按规定补足独立董事人数。[84]然而，试想如果出现以下情形：一公司有19名股东，其中 7人为独立董事，这样就达到了《独立董事意见》要求的三分之一。但如果随后有一名独立董事丧失了独立性，又当如何？公司不能另外指定一名独立董事，因为那样会使董事人数超过公司法的法定限额；另外，公司也不能解聘这位独立董事，或者其他的董事，因为丧失独立性大概不能被理解为解除职务的理由。[85]这样，其结果只能是公司法阻遏了它满足《独立董事意见》的要求。
《独立董事意见》还进一步规定，如因独立董事辞职导致公司董事会中独立董事所占的比例低于《独立董事意见》规定的最低要求时，该独立董事的辞职报告应当在下任独立董事填补其缺额后生效。 [86]在这里，令人心生疑虑的是，证监会是否有权认定董事辞职行为的效力？进而言之，规定辞职不生效，其实际效果何在？独立董事完全可能不参加会议，而根据《独立董事意见》第4条第5款（独立董事连续3次未亲自出席董事会会议的，由董事会提请股东大会予以撤换。译者注），独立董事连续缺席行为将使其被免职。另外，独立董事还可使自己丧失独立性，并成为一名普通的董事，一旦成为普通董事，《独立董事意见》就不再限制他辞职。
4.7 执行
在形形色色的有关公司治理的准则中，最关键的、但很少得到清楚的答案的问题是，它们应当如何被执行。《独立董事指导意见》，顾名思义（它仅仅是“指导意见”），应不具有严格的约束力，尽管它希望上市公司能够一体遵循。但对于不遵循的后果，它也没有规定任何制裁措施。该意见征求意见稿规定，如果公司“无正当理由”未能切实遵守“指导意见”，证监会将予以公开批评，并责令其限期整改，并公开披露相关情况。然而，即便是在原来的“征求意见稿”中，也没有明确证监会将以什么为后盾，以处理违规情形。最后经修订的《独立董事指导意见》，删除了上述规定。信息披露作为执行机制，只出现在第5条第3款，它规定如果独立董事的职权得不到正常行使，上市公司应将有关情况予以披露。
证监会可能准备利用其针对上市公司申报材料的权力，来推行《独立董事指导意见》。换言之，对于不符“意见”的申报材料，证监会将予以驳回。这就是1997年《上市公司章程指引》所使用的做法。既然证监会认识到这个执行机制的存在，并知道如何把它写进文件里去，那么此次却没有把它写进去，是否有意义，尚未可知。
《独立董事意见》要求上市公司应将所有被提名人的有关材料同时报送中国证监会、公司所在地中国证监会派出机构和公司股票挂牌交易的证券交易所。中国证监会在15个工作日内对独立董事的任职资格和独立性进行审核。[87]对中国证监会持有异议的被提名人，可作为公司董事候选人，但不作为独立董事候选人。 在召开股东大会选举独立董事时，上市公司董事会应对独立董事候选人是否被中国证监会提出异议的情况进行说明。
必须指出，上述程序，看起来很不实际。目前中国的上市公司超过1100家。在2002年6月30日以前，每一家公司至少要有2名独立董事，而且还可能在上报给证监会的名单中，超过2名候选人。很难设想，在人力和其他资源都相对有限的情况下，证监会能够对候选人的资质，一一进行审查。
有趣的是，《独立董事意见》（征求意见稿）提供的方案，似乎现实一些。它规定，独立董事一旦选任，则应报送公司所在地的证监会派出机构，由其做出批准或不批准的决定。对不批准的决定不服的，可以向证监会申诉。[88]
5．结论
很难设想，《独立董事意见》将会对上市公司的运作过程产生巨大的影响。从现实情况看，没有引入独立董事的公司，也看不出将会遭受任何不测。也许证监会将命令上市公司引入独立董事，但不引入的结果如何，也未可知。以“下市”作为制裁手段，似乎并不妥当，因为如此一来，受损失的恰恰是那些小股东，因为它们被剥夺了流通股票的权利。而小股东，却恰恰是证监会着力要保护的弱势群体。
《独立董事意见》是否彰显着某种保护投资者的努力（这种努力，尽管并不完善，但瑕不掩瑜）？这根本上取决于对以市场方式解决问题是否抱有信心。有一种对公司治理的构想，认为公司治理规则的唯一作用就是提供默认规则（default rules），公司的参与者根据本公司的情况，可以在公司章程将其补充或修改。而这套规则的内容本身——比如说，要求或者不要求建立独立董事——只有在各方围绕该规则的谈判成本过高的情况下，才显得重要。具体到每个公司，它们都可以根据“效益最大化”的标准，选择有利于己的规则；如果选择错误，由此带来的相对低效将使它们在竞争中落败。
然而，，在公司治理的领域也是如此。在针对中国境外上市公司中，中国颁布了强制性的公司章程条款，要求所有的在境外上市的企业一体遵循，而不管它们的不同业务和具体情况。现在，它又在推行独立董事制度，尽管并没有迹象表明它会取得预期的效果。在美国，有关公司的研究表明，引入独立董事制度对提升公司的业绩并未产生任何积极效果。 [89]当然，这一情况的出现，很可能与美国公司治理所处的特定的法律、，而这些又与中国的情形大有不同——例如，在美国，建立独立董事制度意欲解决的问题，可能已经早被其他制度所解决，如股东的派生诉讼，公司控制权的市场收购，经理人才市场等，而这些在中国还很不完善。然而，考虑到推行这项制度（指独立董事制度，译者注）对证监会的成本，我认为，证监会除了凭直觉认为它将会行之有效外，还应有更可靠的根据。
当我们考虑到整体的法律制度的时候，在中国公司中引入独立董事，其面临的问题就更加明显。我们可以先设想一家董事会由管理层控制的美国公司，。经理层为什么还会愿意有独立董事？有几个可能的答案：独立董事制度可能是一项“保证机制”（bonding device），公司的代理人（主要是指经理，译者注）可以藉此向潜在的投资者昭示，他们还是愿意接受有效的监督的，这样可以降低公司的筹资成本，增强竞争力。[90]另一种答案在于，在面对股东诉讼时，管理层可利用独立董事来保护自己。公司的管理层经常、有时候是事所必须地（例如，在核发薪酬时）陷入“自我交易”、或者看起来酷似“自我交易”抑或是存在利益冲突的行为之中。而此时，来自独立董事的护佑(blessing)就显得格外弥足珍贵。正如前文所述，公司制定法并不直接一体禁止“自我交易”行为，甚至也不要求此种交易得到独立董事的批准。而是为那些得到无利益冲突的董事批准的“问题交易”制定了“安全港规则”。，对他们来说，自然价值不菲。[91]
然而，这种激励在中国却荡然无存。中国的公司法并未规定股东可以起诉管理层的“自我交易”行为；同时，它自然也没有规定，公司管理层可以得到独立董事批准为由，对抗这种诉讼。因为股东诉讼在中国已是难上加难，，长期以来没有形成一套对公司董事会的决定保持足够尊重的原则，自然也就不可能考虑在特定案件中，应遵循哪些特定的程序（如前述多次论及的 “自我交易案件”中，是否有独立董事的批准，其判案程序当有区别，译者注）。所以，在管理层的法律责任以及控股股东方面，自然也就没有市场的压力促使其建立独立董事制度。市场压力的缺失，也许可以解释为什么需要由政府来主导独立董事制度，但与此如影随形的是，它昭示着推进这项制度将是“蜀道难——难于上青天”，因为它不是为需要它的人而设——公司管理层和控股股东——或者甚至也不是为这项制度的实施监督者（证监会）的利益而设（除非是非常抽象的利益）。
然而，董事会的运作本身，也存在许多复杂的问题。在这方面，中国的讨论主要集中于以下两方面：
第一，由于股权高度分散或其他种种原因，董事会可能为经理所控制，以致于不能对其实施有效的监控。[2]这使得经理层能够以牺牲股东利益为代价，实施浪费和欺诈行为。当国家本身就是一重要股东时，这种情形当然会引起直接关注。即使国家不是重要股东，这种情形也会引起政府的高度关注。因为它不但影响了个人（及机构）投资者利益，而且，对公司的不当管理（mismanagement）和对资产的侵蚀（asset-stripping），也将影响投资热情，进而在总体上增大融资的成本，影响了经济的发展。
第二，控股股东可能会通过关联交易、操纵价格等种种手法，剥削小股东。[3] 而此时，董事会受控于这些大股东，经理层则对董事会言听计从。在这种情况下，公众的投资热情将再次受挫，国民经济的筹资成本又将大为提升。[4]总之，股权的过度分散或过度集中所引发的一系列问题，都会引起决策者的强烈关注。
然而，要使股东免受管理层侵害、小股东免受大股东侵害，这一问题却并不简单。我们应当允许经理决策存在一定的决策空间，甚至是犯些错误的空间，因为决策正是经理的职责。而且，对小股东的保护也不能走得太远，因为他们可能运用这种权利，阻遏大股东采取合理正当的举措，来满足一己之私。对小股东的无限保护，等于抹杀了大小股东利益份额的区别，并使公司陷入这样一种尴尬的局面：由负有保护小股东利益之责的机构（例如，，来做出一切公司决策，而事实上，这种决策充其量只能是“次优选择”，远不如由公司自主决策来得明智。
另外，如果我们考虑到以下事实，上述情形将更为复杂：虽然国家作为小股东，在防止大股东剥削小股东方面，确实有利可图，但作为大股东的时候，可能会自己进行这种剥削。[5]其实，在特定的企业或部门保持国有股的控股地位，进而形成国家的控制，有着营利之外的考虑 ——例如，保证充分就业。保持国有股居于控制地位的理由，并不在于简单地为国有资产保值和增值，因为人们并不能事先预知，保持国家在特定企业的持股或者将股份出售，是否能够实现利润的最大化。事实上，据调查，国有股不居于控制地位的公司比国有控股公司的经营效果好。[6]这样，只要国家政策要求国有股东在多元持股的企业中扮演积极角色，那么有效保护小股东就将意味着，要么束缚了国有股东去完成某些事项的能力，而这些事项正是其控股的目的所在（如上述所称的 “保证就业”），要么建立另外一个专门适用于国有控股企业的法律体制。（这种法律体制，是指不保护小股东权利的体制，译者注）。
在这种背景下，最近凸显出来的、被冀望有助于解决上述问题的独立董事制度，被导入了公司治理的视角。正如许多“泊来品”的法律制度（legal borrowings），不同的人认为独立董事制度能够解决不同的具体问题。而这些问题，有些或许与引入“独立董事”这个概念的初衷有所关联，而另有些则毫不相关。下文将检讨在中国公司中引入独立董事制度的动机，特别是最近由中国证监会发布的一系列规则。文章将通过分析中国对独立董事制度的预期，来理解和审视近年来在公司治理方面一些更为宽泛的议题。文章最后认为，独立董事制度，至少从目前的规定（主要指证监会的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，译者注）看，不太可能达到预期的效果。建立独立董事制度，在本质上是行政性要求。只有到了企业的运营者自身，自发自觉地需要独立董事的时候，真正意义的独立董事才会大显身手。而到了那个时候，要求建立独立董事制度的行政性规范，将如同其他不合时宜的行政性规范一样，很可能不受尊重。
2．独立董事：为什么需要他们？
中国的法规和相关表述，在论及独立董事制度的作用时，显得十分的含糊其辞。一种看法认为，独立董事将减少公司腐败，给董事会带来客观的意见，敢于提出尖锐的问题，甚至批评公司管理层，从而能够确保良好的公司治理[7]，但具体、可测度的目标和预期却鲜有提及。必须注意的是，如果我们并不明了这项制度将要解决什么问题，就根本无法设计相关规则、更无从评判相关规则的得失。
当然，我们还是有可能预先形成一些关于独立董事作用的看法的。在英美公司法理论中，关于独立董事的作用，有两派主流观点：一种观点认为，独立董事是保护股东利益、使其免受管理层侵害的保护者；另一种观点认为，独立董事是广泛的社会利益的维护者，而社会利益往往与公司利益发生着冲突。例如，当公司要关闭工厂、解雇工人时，人们就会期望独立董事站出来，维护社区利益，尽管公司的一切做法都是合乎法律的。[8]不同的人对于独立董事的作用，持不同的见解，这直接取决于在他们心目中，公司治理所面临的主要问题是什么：代理成本问题或者社会责任问题。
后一种关于独立董事作用的见解——认为独立董事不但应独立于管理层，而且应独立于追逐利益的股东——在美国的公司法学术界和实务部门，并没有肥沃的土壤。在美国，主导的观点认为，如果董事们对过多的“利益群体”（constituencies）负责，其结果只能是对哪一方都不负责，而且，那些与公司发生交易的，例如顾客、工人、供应商等，他们可以通过合同、甚至可以通过威胁要中断与公司联系的方式，来保护自己。然而，股东却偏偏无法通过这种方式来自我保护，因为他们的投资已“沉淀”（sunk）于公司，而且不可撤回。[9]
另外，根据独立董事应当被认为是公司外部监控的替代者，还是实施者，我们还可以进一步分析它的作用。在美国公司法中，独立董事主要是作为外部监控的替代者而发挥作用的。，不要过分介入公司运营中的商业判断。尽管“公司与董事之间的交易应当建立在对公司公平的基础之上”这一原则本应是毋庸置疑的，根据特拉华州公司法以及《修正模范商业公司法》[10]，只要公司的多数独立董事在得到充分的信息披露之后批准这项交易，那么，这项交易就是有效的，法律不给予反对者以攻击这项交易公平性的余地。
我们还可以把独立董事看作外部监控机制的实施者。在这种情况下，相关的行为准则在管理层之外、而不是由独立董事来设定，他们只是被期望来实施这些标准。独立董事通过以下方法来达到这一目的：通过运用在董事会中的投票权，使公司遵循这些标准；通过信息的获取和通报，、警醒违规行为，或者证实公司确属遵纪守法。
然而，以上种种做法，都存在许多问题。如果我们指望独立董事能够运用投票权，促使公司的运作遵循外部的标准，那我们首先必须有理由相信，独立董事比非独立董事更有可能如此行事。不管怎么样，对于明显违反法律的事由，两种董事都不得投票赞成。如果建立独立董事制度的目的，在于鼓励公司遵循一些并不构成法律义务的原则（例如，追求“最充分的当地就业”），那么由追求利益的股东选任、并对其负有信义义务的独立董事，不大可能取得这种效果。除非在股东之外的不同的利益群体，被赋予了选举独立董事的权力。
，来帮助其发现公司的违法违规行为，那么，我们同样无法回避这一问题：如何选任独立董事，才能保证其履行这一职能？进而言之，如果他们的工作在于“知情举报”，那么他们能够获得的信息将大为减少。从另一角度出发，我们完全可以设立一种规则，要求董事及其他知道公司违法、犯罪的人，向有关当局检举揭发，[11]但是，这种规则没有理由区分独立董事与非独立董事。
最后，我们还是有可能依赖独立董事去查验、确认公司是否遵循了特定的标准——例如，公司年报是否准确，资产负债表是否遵循了适当的会计准则等等。在美国，这项工作通常是由独立的专业人士来完成，他们必须承担注意义务，其他人如果由于信赖他们出具的报告而导致损失，就有权起诉并获得赔偿。然而，虽然独立董事也许完全可以胜任这一职责， 但是没有特定的原因要求他们必须履行这一职责。如果要求独立董事以个人的所有财产，来担保其查验结果的真实性和准确性，结果将是几乎没有人愿意干这份工作；但如果不这样规定，他们将没有动力来认真负责。其实，一些专事提供上述信息安全的公司——例如，会计师事务所或律师事务所，只要公司愿意聘请，它们就能获取同样的信息，并做出相应的审计或鉴证结果，它们还能更好地承担由于偶然的差错引发的责任。另外，对于信息的消费者而言，由需要考虑其声誉的大公司来鉴证、确认信息，比由经济底子不清楚的陌生人（指独立董事，译者注）来做，更安全可靠。
最近，从中国的相关表述来看，对于独立董事的潜在作用，看法与前文所述略有不同。明显的区别在于，没有任何一种看法认为，独立董事除了代表股东利益，还代表其他利益相关人利益。有些学者认为，独立董事的值得称道之处，还在于他们给公司提供了专业知识和外部独特的视角。不过这说的是“外部董事” （outside directors），他们并不需要独立于管理层，也能做到这一点。
此外，还有学者主张，独立董事的主要作用，并不在于在总体上保护股东免受管理层侵害，而在于保护中小股东免受大股东的剥削。[12]例如，上海证券交易所完成了一项报告，悉数列举了目前公司治理中存在的主要问题，其中就有数项与大股东盘剥中小股东有关：（1）不合理的股权结构；[13]（2）董事会的独立性不足（大概指独立于经理层）；（3）监事会无法适当地履行监督职责；（4）债权人监控相对薄弱；（5）关键的经营管理人员权力极度膨胀；（6）作投资决定时专业素养不足、透明度低；（7）公司控制权的市场化程度不足；（8）经理服务人才市场尚未形成；（9）畸形的激励机制；（10）小股东保护不足；（11）责任机制不足；（12）股东文化和公司治理文化缺乏。[14]大量针对当前独立董事的批评，集中在一点上：他们在保护中小股东免受大股东和管理层侵害方面，显得无所作为。[15] 而且，很多人认为，之所以如此，是因为他们在董事会中居于少数，而且他们本身又是由控股股东提名、选任的。[16]
毫无疑问，使小股东免受大股东的侵害的必要，是由中国目前上市公司的股权结构决定的。上市公司股权高度分散、任一股东都不可能居于控制地位，这一情形在中国基本上不存在。这样，伯利和明斯（Berle and Means）在他们的经典著作——《现代公司和私有财产》中所涉及的“代理问题”（所谓“代理问题”，指股权高度分散后，在搭便车心理作用下，股东都没有积极性对经理层实施监控，造成公司腐败、浪费严重。译者注），就不是时下中国的重要问题。相反，中国目前上市公司引人注目之处在于，一些大股东把持着不上市流通的国家股和法人股，而另外的小股东则持有少数上市流通的股份。于是乎，一个逻辑性的推断就是，控股股东把持着董事会和管理层，当然会本着有利于大股东利益的原则行事。这样，引入独立董事制度，要解决的就是控股股东滥用权力，侵害小股东利益的问题。 [17]
但这一视角的问题在于，董事们，不管是否独立董事，都无一例外地由股东选任。而根据中国公司法[18]或者其他国家的公司法，大股东胜出而小股东落败，都是投票制度所预期的结果。这样，很难设想小股东利益的代表者能够首先当选为董事，除非在根本上改变了投票规则。累积投票制或许是一解决途径——事实上公司法原则上对此持鼓励态度[19]——但由此选任出来的独立董事，充其量只能代表相对集中的那部分小股东，而不是极度分散的“原子状态”股东，而且，这部分董事在董事会中只会居于少数，在投票中往往就处于下风。
当然，即使一个被孤立的独立董事，能够通过披露、或者威胁要披露大股东滥权事项，来对小股东提供一定的保护，但这是否独立董事制度倡导者之初衷，犹未可知。他们中仍有一部分人，主张董事会应主要由独立董事组成[20]，并为小股东利益服务。
最后，在这方面还必须提及的是，在中国公司中独立董事与监事会之间的关系。独立董事制度建立起来后，还有必要保留监事会吗？它们是否发挥着不同的功能？
在西方关于公司治理的研究中，流行着一种达尔文式的（Darwinian）的见解：即我们所见到的结构和制度是经过激烈的市场竞争而留存下来的，所以我们就可以推定它们是效率最高的。学者的任务就是分析和解释其效率所在。[21]当然，对于这种方法，有人曾提出批评，称其过于乐观（overly Panglossian）[22]——“只要它存在，，慢慢观察何种公司治理模式能够经过市场的优胜劣汰，最终胜出。相反，他们马不停蹄地制定措施，来鼓励或者要求公司以及其他商业组织建立内控系统。在他们看来，在这些系统或程序的作用下，企业能够做出理想的商业判断。在文章的这部分，将对中国有关涉及独立董事的一些规定和做法，作一评析。接下来先详细探讨中国证监会于2001年8月发布的文件。
3.1证券交易所的规定
证券交易所发布的相关公司治理标准，在这质上发挥着法律的作用，无疑相当重要。上海和深圳的证券交易所并不是独立的自律性组织，它们由政府成立，在政府的保护下运作，[23]并服务于政府。，不能通过赋予投资者权利的方式，来支撑其公司治理指引的运作，但它们确实拥有强大的武器：下市的威胁。
2000年11月，上海证券交易所发布了《上市公司治理指引》（草案）（以下简称“上交所指引”），[24]规定每一家上市公司至少应有两名独立董事，并且独立董事不得少于董事会人员总数的20%（当董事长和总经理为同一人时，这一比例为30%）。
“上交所指引”无疑对独立董事寄以厚望。根据这一指引，董事会所有的下属委员会——包括被特别提及的薪酬委员会、提名委员会、审计委员会——应主要由独立董事组成，而且委员会的主席，也应由独立董事担任。[25]但遗憾的是，“上交所指引”并没有规定何为“独立董事”。
“上交所指引”的这些实体性规定，好象没有强制力。[26]如果最后真要将其付诸实施，也只能通过信息披露制度：上市公司必须披露，在多大程度上它们遵循了指引，并据此采取了哪些“最佳做法”（best practice）。
2001年初，深交所发布了“上市公司独立董事制度实施指引”，对独立董事的资格和职责等都作了详细规定。[27]
3.2地方政府的措施
在促进公司治理结构完善方面，地方各级政府也纷纷出台各项措施。2001年1月，深圳市政府发布了“关于进一步加快我市国有企业改革和发展的实施意见”（以下简称“深圳意见”）。该意见要求在国有资产管理公司中引入“适当比例”的独立董事。
2000年底，河北省政府发布了“规范公司法人治理结构暂行办法”（以下简称“河北办法”）。“河北办法”带有强制性，要求公司聘任经济、金融、法律和证券等领域的专家，担任独立董事。然而，它没有规定独立董事在董事会中的比例，而是由各公司章程自行规定。[28]
3.3 证监会的措施
长期以来，中国证监会以完善公司治理为己任，对公司治理的实体性规范颇为关注。为此，它已经发布了（或即将发布）许多与上市公司治理紧密相关的规范性文件（只有上市公司才归属其管辖），其中多次涉及了独立董事问题。
3.3.1 上市公司章程指引
大概在四年前，[29]证监会迈开了在规范公司治理方面的第一步。1997年12月16日，证监会发布了《上市公司章程指引》（以下简称“1997指引”）。根据“1997指引”的随附通知，除非证监会同意，上市公司的章程必须采用这些条款（只允许在语词上作微小调整）。章程的任何偏离，如未经证监会许可，将使证监会拒绝受理上市等相关申请材料。
“1997指引”几乎没有提及独立董事。它只是规定，上市公司根据实际需要，可以建立独立董事制度，同时规定以下人员不得担任独立董事：（1）公司股东或股东单位的任职人员；[30] (2)公司的人员(如公司的经理或公司雇员)； (3)与公司关联人或公司管理层有利益关系的人员。[31]
“1997指引”中独立董事的相关规定，还是相当的薄弱。例如，它并未言及引入独立董事的目的，也没有为独立董事规定特殊的权力，如特有的批准特定交易的权力。另外，一些关键的词语，如“关联人”、“利益关系”也没有进行界定。[32]
3.3.2 证监会/经贸委 《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》
1999年3月29日，中国证监会和国家经济贸易委员会联合发布了《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》（以下简称“境外公司改革意见”）。该意见是否具有强制力，尚未可知。但既然以“意见”冠名，通常表明它不具有绝对的约束力。然而，它着意要发挥一定的作用，却是明显不过的了。
“境外公司改革意见”令人惊讶地对“外部董事”进行了浓墨重彩的规定。它要求董事会成员中，至少有一半是独立董事，而且独立董事至少要有两名。此外，它还规定独立董事必须独立于公司的股东，也不能在公司中担任其他职务。[33]根据该意见，公司的关联交易必须经独立董事批准[34]才能生效。[35]
3.3.3 证监会《公司二板上市规则（草案）》
2000年8月23日，，拟适用于寻求在筹建中的二板（类似于纳斯达克市场）上市的企业。该规则要求公司中董事会成员至少三分之一为独立董事，并要求独立董事不得为以下人员：（1）公司股东；[36]（2）公司董事、监事或经理的直系或三代以内的旁系血亲；（3）公司关系企业的董事、监事或经理（关系企业并未做出界定）；（4）受制于公司的任何人员。[37]
该草案对于独立董事的职责，除了跟一般董事一样参加会议、投票之外，别无其他特殊功能。另外，它也没有规定，某些交易必须经过一定数量的独立董事批准才能生效。
此外，证监会如何执行这些规则，还不甚明确。最有可能的做法是，证监会要求那些寻求在二板上市的企业必须遵循这些规则，否则不予上市或将面临退市的命运。
3.3.4 证监会《证券公司内部控制指引》
2001年1月31日，证监会发布《证券公司内部控制指引》，就证券公司的内部组织结构做出规范。该指引比较含糊地指出，证券公司必须“充分发挥”独立董事的监督职能。[38]
3.3.5 证监会《证券公司管理办法》（征求意见稿）
2001年6月20日，证监会发布了《证券公司管理办法》（征求意见稿）（以下简称“证券公司办法”）。该办法明确规定，证券公司出现下列情况之一时，独立董事人数不得少于董事人数的三分之一：（1）董事长和总经理由同一人担任时；（2）董事会成员中，内部董事至少占了五分之一时；[39]（3）证券公司因违法违规受到查处或出现异常情形时；（4）证券公司诚信度严重不足，可能影响客户和股东利益时；（5）证券公司主管部门、股东大会或者证监会认为必要时。
根据该办法，独立董事必须符合以下条件：（1）《公司法》规定的董事资格条件；[40]（2）非证券公司股东单位的任职人员；（3）非证券公司当前或以前三年以内的任职人员； （4）与证券公司的其他董事、监事、高级管理人员、财务负责人、稽核负责人没有利益关系；（5）不在与证券公司存在重大利益关系的机构任职；（6）具有五年以上金融、法律或财务工作的经验，并有足够的时间和精力履行董事职责；（7）中国证监会规定的其他条件。
“证券公司办法”对证券公司治理结构的影响，当然不限于它要求在董事会中应有多少独立董事，它还要求，下列事项必须经多数[41]独立董事批准才能生效：（1）证券公司的审计事务；（2）证券公司的关联交易、对外担保和质押贷款；（3）证券公司高级管理人员的任免；（4）证券公司董事、高级管理人员的薪酬及其他形式的报酬（5）证券公司聘请或更换会计师事务所；（6）证券公司章程规定的其他事项；（7）中国证监会规定的其他事项。
3.3.6 证监会《中国上市公司治理准则》
2001年9月11日（在《独立董事意见》[42]发布后，该意见下文将作讨论），证监会发布了《中国上市公司治理准则》（征求意见稿）（以下简称“公司治理准则”）。[43]一些评论指出，该准则以经合组织（OECD）的公司治理原则为基础，适当借鉴了外国经验，并立足本国国情。[44]从该文件的标题，以及相关的前期文件可以看出， “公司治理准则”并不具有强制力。也许，证监会将通过要求上市公司披露它们在这方面所做的改进的方式，来鼓励这些原则得到遵循。
该准则将独立董事界定为，与公司及其大股东之间不存在任何足以影响其做出独立、客观判断的关系的人士。独立董事也不得在公司中担任其他任何职务。[45]
同时，该准则还要求，当公司中的董事长和总经理由同一人担任时，董事会中的独立董事至少应占到一半。[46]如果上述情况不存在的话，公司还应“按照有关规定”建立独立董事制度。[47]其他条款还表明，公司中至少要有一定数量的独立董事。例如，在公司董事会中，必须建立一些委员会，包括审计委员会、薪酬委员会和考核委员会，其中，独立董事应占多数并担任负责人。审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。
虽然公司治理准则为独立董事设定了许多义务，但却未规定，独立董事作为一个决策机构，享有哪些特殊的权力。诚然，要求三个委员会有独立董事参加，而且当公司董事长与总经理由同一人担任时，独立董事应在董事会中至少居于半数。但根据准则，独立董事与其他董事在投票权上，并无二致。准则也没有规定，哪种事项（比如说，利益冲突的交易），必须经过独立董事的批准才有效。[48]
正如其他有关公司治理的规则或原则，《公司治理准则》的制定者似乎也并不打算将其强制实施。使其得到遵循的主要办法，还是通过信息披露。准则第86条规定，公司应当在其年报中披露公司治理的实际状况，及与本准则存在的差距及其原因。但如果这些准则本身不是强制性的，那么可以推断的是，这一要求披露的规定，也不具有强制力。
4．证监会 《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》
2001年8月16日，证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（以下简称“独立董事意见”或“意见”）。该意见只对境内上市公司有效，其效力并不及于境外上市公司。它包含了目前为止证监会（其实，可以说任何政府部门），为通过建立独立董事制度来规范公司的内控机制，所采取的最全面的措施。
在分析“独立董事意见”时，将其同2001年5月证监会发布的该意见的“征求意见稿”作一比较，无疑将受益良多。
4.1 独立董事的基本要求
“独立董事意见”第1条第3款规定了基本规则，各境内上市公司应当按照本指导意见的要求修改公司章程，聘任适当人员担任独立董事，其中至少包括一名会计专业人士。在2002年6月30日以前，董事会成员中应当至少包括2名独立董事；在2003年6月30日前，上市公司董事会成员中应当至少包括三分之一独立董事。[49]
然而，不管是从公司还是从证监会的角度出发，这一时间表似乎都不太现实。到目前为止，在1100多家上市公司中，只有一小部分——可能是40家，[50]也可能是204家[51]——拥有符合独立董事条件的董事。上海证券交易所的一项调查表明，在接受调查的董事中，只有0.3%的人能够被归入“独立董事”之列[52]（3% 看起来更加可信，也更与其他数据相符）。[53]另有观点认为，全国只有314位独立董事。[54]在限定的时间里，上市公司能否找到适格的人士来担任独立董事，尚未可知。[55]而对于证监会，要在接到公司报送拟聘请独立董事的名册后的 15个工作日内，审查并批准独立董事的提名，其压力之大，更是不难想见。[56]
4.2 独立董事代表谁的利益？
独立董事对公司和全体股东负有诚信和勤勉义务，但“独立董事意见”同时规定，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。独立董事应当独立履行职责，不受上市公司主要股东、实际控制人、或者其他与上市公司存在利害关系的单位或个人的影响。[57]由此可以看出，“意见”似乎将独立董事视为股东利益的保护神（使其免受大股东和管理层侵害），而不是宽泛的“社会利益”的维护者。
4.3 独立董事的任职资格
与美国各州公司法和司法实践不同的是，“独立董事意见”对“独立性”做出了一体规定，而不是采取“个案审查”的办法（transaction-by –transaction approach）。
“意见”从积极和消极两方面，对独立董事的任职资格做出了规定。在积极资格方面，它规定，独立董事必须：（1）根据法律、行政法规及其他有关规定，具备担任上市公司董事的资格； （2）具有本《指导意见》所要求的独立性；（3）具备上市公司运作的基本知识，熟悉相关法律、行政法规、规章及规则；（4）具有五年以上法律、经济或者其他履行独立董事职责所必需的工作经验； （5）公司章程规定的其他条件。[58] 在随后发布的新闻稿中，证监会声明，独立董事必须接受由证监会和清华大学联合组织的培训，才能上任（参见“关于公开招收、培训独立董事后备人才问题的新闻稿”，www.csrc.gov.cn， 2001年10月8日）。
在消极资格方面，根据“意见”，下列人中不得担任独立董事：（1）在上市公司或者其附属企业任职的人员及其直系亲属、主要社会关系人； [59]（2）直接或间接持有上市公司至少[60]1％已发行[61]股份或者是上市公司前十名股东[62]及其直系亲属；（3）在直接或间接持有上市公司至少5％[63]已发行[64]股份股东单位或者在上市公司前五名股东单位任职的人员及其直系亲属；（4）最近一年内曾经具有前三项所列举情形的人员； （5）为上市公司或者其附属企业提供财务、法律、咨询等服务的人员；（6）公司章程规定的其他人员；（7）中国证监会认定的其他人员。
虽然“意见”禁止独立董事与公司的关联人存在利益关系，[65]但对“关联人”却未作界定。类似的表述早在1997年发布的《上市公司章程指引》[66]时就出现过，但也没有对“关联人”做出界定。“关联人”是否仅指公司的关联企业？还是包括了任何与公司有联系的自然人？如果是后者，那么该定义无疑将过于宽泛，纳入了许多本不该被纳入的人员。
“独立董事意见”征求意见稿原来规定，独立董事至少每年为公司工作15天，但正式发布的“意见”将其改为独立董事“原则上”最多在5家上市公司兼任独立董事[67]。前者的规定，在实践中缺少可操作性，而后者的规定，则似乎没有针对性，因为它没有规定独立董事应当如何安排自己的时间。
论述至此，考察一番美国法律的相关规定，无疑是有益的。在美国，除个别情况以外，[68] 规定公司内部组织的法律主要是在州层面的，而各州的公司法一般既不界定又不要求独立董事。然而，各州的公司法关注的焦点集中于利益冲突的交易——例如，公司与董事、经理之间的交易，或者公司与另一个公司之间的交易，而前一公司的管理人员与后一公司存在利益关系，或者管理人员利用了可能属于公司的商业机会等——公司法律规定，这些行为的后果，取决于有利益冲突的人是否回避了公司对该项交易的决策过程。
要了解各州公司法的规定，我们必须首先了解普通法的原则。对于利益冲突的交易，如果没有具体的法律予以规范，普通法的原则将得到适用。在19世纪末期，在许多州，普通法的原则几乎是铁板一块：许多利益冲突的交易，只要任何股东提出反对，就要撤销。[69]而在这方面，州的制定法往往规定，满足了一定条件，利益冲突的交易就是有效的，这样就取代了普通法原则的适用。这些条件通常与披露利益冲突的交易、以及得到无利益关系主体（不管是股东还是董事）的批准有关。但是，值得一提的是，如果这些条件无法满足，利益冲突的交易也并不因此而无效。它只是意味着，如果股东提起诉讼，法官将按照普通法的原则做出裁判。 common law rule is whatever the court says it is），并且21世纪的美国法官，会不会象 19世纪的法官一样，对利益冲突的交易如此反感？这样，现代的公司法就为利益冲突的交易，提供了“安全港”（safe harbor）。但我们不能认为，在“安全港”之外的交易，就一定为法律所禁止。
美国特拉华州公司法第144条规定，董事、经理的“脚踩两只船”的交易行为 [70]，只要满足下列条件，就不能因为存在利益冲突的可能而归于无效：（1）董事会已知相关情况，而且大多数无利害关系的董事已批准此项交易；或者（譬如，整个董事会都涉及利益冲突）（2）股东已知相关情况，并且批准了此项交易；[71]或者（由于某种原因，以下两种情形都没有发生）（3）达成这项交易时，交易的条件对公司是公平的。
应当注意的是，前两项“安全港”规则只是程序性的，第三项则是完全的实体性规范，并且事实上几乎完全抛却了普通法规则。[72]即使没有经过上述披露或回避，利益关系之董事也可以坐等相关情形披露后，再以该项交易公平为由，为自己辩护。使有利益关系的董事承担对交易的公平性的举证责任，是否足以防止不当的“自我交易”，取决于股东能否起诉，。
美国《修正模范商业公司法》也专设一章，对董事的利益冲突交易做出规范。[73]在详细界定了“利益冲突的交易”后，《修正模范商业公司法》规定，只要满足以下条件之一，股东就不得以自己或公司名义，以存在利益冲突为由，要求赔偿损失、禁止该项行为、或者寻求其他救济：（1）在进行充分的信息披露之后，多数无利益关系的董事予以批准；（2）在进行充分的信息披露之后，持有多数股份的、无利益关系的股东予以批准；（3）在该项交易达成之时，该项交易对公司是公平的。尽管真正的条款远比上述归纳的情形复杂，但我们仍然可以看出，《修正模范商业公司法》与特拉华州公司法在对待利益冲突交易的问题上，几乎如出一辙。区别仅在于，后者没有规定只有无利益关系的股东才有权批准。但这一点，其实也已通过案例法的形式，体现在特拉华州的公司法中。[74]
总之，美国《修正模范商业公司法》和特拉华州公司法，都涉及了“独立性”的概念，但它只就特定的利益冲突交易中的“独立性”而言——与那种抽象的“独立性”迥然有别。它们总体上都着眼于通过信息披露、置身交易之外的董事的批准，来规范利益冲突的交易。但它们并不要求这些董事总是由一群相同的人担任，也不要求建立抽象的独立董事制度。相反，它们采取了“个案审查”的方式（transaction-by-transaction approach），在每一案件中，法官总要探寻，在受到质疑的交易中，是否已经获得了无利害关系的董事的批准。显然，直接面对问题并予以解决，这是它的优势所在。而且必须承认，一体规定独立董事制度（通过切断所选任人员与管理层的联系的方式来界定），同样不可避免地在一些特定的交易中，独立董事也会产生利益冲突。所以，最好的方法，还是在等问题产生时再逐个一一审查，并做出裁断。[75]
当然，裁定“自我交易”，也并不是建立独立董事制度的唯一原因。这项制度存在的合理性，最主要的看法是，在代表股东利益方面，独立董事在总体上比管理层更少涉入利益冲突，因为他们处境相对超脱，与雇员董事相比，对职位的去留也并不特别在乎。雇员董事，就其实际情况而言，或者是CEO，或者是受CEO领导的人，这毫无疑问会引起股东的关注。但美国的公司法通常将这些情况交给公司自行决定，只要公司对其独立董事的情况（有或者没有，有多个或只有少数几个）进行披露，投资者就可自行决定是否进行投资。
尽管美国各州的公司法通常援用特定交易中的“无利害关系”（disinterest）这一概念，而对抽象的“独立性”避而不谈，但我们还应当看到，州法并不是公司行为的唯一准则。纽约证券交易所和纳斯达克股票交易市场，对上市公司的要求中就有关于独立董事的规定，而它恰恰依赖于抽象定义。[76]
例如纽约证券交易所规定，上市公司董事会须下设审计委员会，并至少要有三名独立董事，独立董事须“不存在任何影响其独立于公司和管理层的关系。”[77]然而，除此之外，它并未就其他情形做出相应的规定。
类似地，纳斯达克市场规则规定，上全国市场（National Market）的公司必须设立审计委员会，至少包括三名成员，并且全部都是独立董事。一些地方性的小公司可以设立审计委员会，多数成员由独立董事组成。但纳斯达克市场对“独立性”的界定则相对复杂，无须在此详为罗列，只略述如下：独立董事不能是该公司或其子公司的任职人员，也不能拥有任何（在公司的董事会看来）足以影响其做出独立判断、履行董事职责的关系。[78]
4.4 特殊的权力
《独立董事意见》一方面规定，在审计、提名、薪酬三个委员会的成员中，至少应包括一半[79]的独立董事，似乎想藉此赋予其特殊的权力。但另一方面，却并未规定公司中必须设立这些委员会，这样，公司仍可通过由董事会总体决策的方式，达到由内部董事控制公司运营的目的。
另外，根据《独立董事意见》，上市公司还应当赋予独立董事以下特别职权：（1）重大关联交易（指上市公司拟与关联人达成的总额高于300万元或高于上市公司最近经审计净资产值的5％的关联交易）应由独立董事认可；（2）向董事会提议聘用或解聘会计师事务所； （3）向董事会提议召开临时股东大会；（4）提议召开董事会；（5）独立聘请外部审计机构和咨询机构；（6）在股东大会召开前公开向股东征集投票权。
以上一些权利非常的模棱两可。例如，独立董事似乎没有权力去召集（call）股东会或董事会；他们只有权力向董事会提议（recommend）召开前述会议。
以上权利并不能由独立董事单独行使，而必须在得到多数[80]独立董事同意后才能行使。从《独立董事意见》（征求意见稿）来看，更有趣的规定是，它一方面要求独立董事一致同意，另一方面，却不要求公司与关联人的交易，须得到独立董事的批准，只规定独立董事应对此发表意见，公司应予以披露。
4.5 选任程序
在涉及独立董事的选任时，《独立董事意见》暴露了一些缺点。正如前文所述，建立独立董事制度的最根本动力，在于保护小股东免受大股东和管理层的剥削。然而，由于董事由股东选任，控股股东自然就控制了董事的选任程序。当公司管理层或者控股股东，希望通过引入独立董事，来向投资者彰显其自身的公正和清廉，从而降低筹资成本；抑或是需要独立董事来批准利益冲突的交易，从而避免被诉的麻烦。从逻辑上而言，由管理层或者控股股东，以提名其他董事的相同方式，来提名独立董事，并无问题。但是如果是从保护小股东的利益出发，立法者与监督机关就面临一个两难选择：如果任一股东都有权提名独立董事候选人，那么过多的候选人，将使控股股东有可能通过分散小股东投票权的方式，获得不当的权力；如果规定只有大股东才能提名候选人，那就不太可能选出代表小股东利益的独立董事。
在《独立董事意见》（征求意见稿）中，证监会采纳了第二种做法，规定持有至少5%股份的个人或团体，可以提名独立董事候选人。[81]在该草案经修正成文时，这一门槛被调低到1%。[82]
然而，在《独立董事意见》或者甚至在公司法中，并未明确如何从候选人中选任独立董事。根据公司法，可以推定董事是由股东大会以多数决的方式产生。但这项规则如何运用于独立董事，却远不够明确。
4.6 独立董事的任期
《独立董事意见》中关于任期的规定，与公司法存在潜在的冲突。公司法规定，在董事任期届满（不得超过三年）之前，股东大会不得“无故”解除其职务。同时，它规定，公司中的董事不得超过19人。[83]《独立董事意见》规定，独立董事出现不符合独立性条件或其他不适宜履行独立董事职责的情形，由此造成上市公司独立董事达不到《独立董事意见》要求的人数时，上市公司应按规定补足独立董事人数。[84]然而，试想如果出现以下情形：一公司有19名股东，其中 7人为独立董事，这样就达到了《独立董事意见》要求的三分之一。但如果随后有一名独立董事丧失了独立性，又当如何？公司不能另外指定一名独立董事，因为那样会使董事人数超过公司法的法定限额；另外，公司也不能解聘这位独立董事，或者其他的董事，因为丧失独立性大概不能被理解为解除职务的理由。[85]这样，其结果只能是公司法阻遏了它满足《独立董事意见》的要求。
《独立董事意见》还进一步规定，如因独立董事辞职导致公司董事会中独立董事所占的比例低于《独立董事意见》规定的最低要求时，该独立董事的辞职报告应当在下任独立董事填补其缺额后生效。 [86]在这里，令人心生疑虑的是，证监会是否有权认定董事辞职行为的效力？进而言之，规定辞职不生效，其实际效果何在？独立董事完全可能不参加会议，而根据《独立董事意见》第4条第5款（独立董事连续3次未亲自出席董事会会议的，由董事会提请股东大会予以撤换。译者注），独立董事连续缺席行为将使其被免职。另外，独立董事还可使自己丧失独立性，并成为一名普通的董事，一旦成为普通董事，《独立董事意见》就不再限制他辞职。
4.7 执行
在形形色色的有关公司治理的准则中，最关键的、但很少得到清楚的答案的问题是，它们应当如何被执行。《独立董事指导意见》，顾名思义（它仅仅是“指导意见”），应不具有严格的约束力，尽管它希望上市公司能够一体遵循。但对于不遵循的后果，它也没有规定任何制裁措施。该意见征求意见稿规定，如果公司“无正当理由”未能切实遵守“指导意见”，证监会将予以公开批评，并责令其限期整改，并公开披露相关情况。然而，即便是在原来的“征求意见稿”中，也没有明确证监会将以什么为后盾，以处理违规情形。最后经修订的《独立董事指导意见》，删除了上述规定。信息披露作为执行机制，只出现在第5条第3款，它规定如果独立董事的职权得不到正常行使，上市公司应将有关情况予以披露。
证监会可能准备利用其针对上市公司申报材料的权力，来推行《独立董事指导意见》。换言之，对于不符“意见”的申报材料，证监会将予以驳回。这就是1997年《上市公司章程指引》所使用的做法。既然证监会认识到这个执行机制的存在，并知道如何把它写进文件里去，那么此次却没有把它写进去，是否有意义，尚未可知。
《独立董事意见》要求上市公司应将所有被提名人的有关材料同时报送中国证监会、公司所在地中国证监会派出机构和公司股票挂牌交易的证券交易所。中国证监会在15个工作日内对独立董事的任职资格和独立性进行审核。[87]对中国证监会持有异议的被提名人，可作为公司董事候选人，但不作为独立董事候选人。 在召开股东大会选举独立董事时，上市公司董事会应对独立董事候选人是否被中国证监会提出异议的情况进行说明。
必须指出，上述程序，看起来很不实际。目前中国的上市公司超过1100家。在2002年6月30日以前，每一家公司至少要有2名独立董事，而且还可能在上报给证监会的名单中，超过2名候选人。很难设想，在人力和其他资源都相对有限的情况下，证监会能够对候选人的资质，一一进行审查。
有趣的是，《独立董事意见》（征求意见稿）提供的方案，似乎现实一些。它规定，独立董事一旦选任，则应报送公司所在地的证监会派出机构，由其做出批准或不批准的决定。对不批准的决定不服的，可以向证监会申诉。[88]
5．结论
很难设想，《独立董事意见》将会对上市公司的运作过程产生巨大的影响。从现实情况看，没有引入独立董事的公司，也看不出将会遭受任何不测。也许证监会将命令上市公司引入独立董事，但不引入的结果如何，也未可知。以“下市”作为制裁手段，似乎并不妥当，因为如此一来，受损失的恰恰是那些小股东，因为它们被剥夺了流通股票的权利。而小股东，却恰恰是证监会着力要保护的弱势群体。
《独立董事意见》是否彰显着某种保护投资者的努力（这种努力，尽管并不完善，但瑕不掩瑜）？这根本上取决于对以市场方式解决问题是否抱有信心。有一种对公司治理的构想，认为公司治理规则的唯一作用就是提供默认规则（default rules），公司的参与者根据本公司的情况，可以在公司章程将其补充或修改。而这套规则的内容本身——比如说，要求或者不要求建立独立董事——只有在各方围绕该规则的谈判成本过高的情况下，才显得重要。具体到每个公司，它们都可以根据“效益最大化”的标准，选择有利于己的规则；如果选择错误，由此带来的相对低效将使它们在竞争中落败。
然而，，在公司治理的领域也是如此。在针对中国境外上市公司中，中国颁布了强制性的公司章程条款，要求所有的在境外上市的企业一体遵循，而不管它们的不同业务和具体情况。现在，它又在推行独立董事制度，尽管并没有迹象表明它会取得预期的效果。在美国，有关公司的研究表明，引入独立董事制度对提升公司的业绩并未产生任何积极效果。 [89]当然，这一情况的出现，很可能与美国公司治理所处的特定的法律、，而这些又与中国的情形大有不同——例如，在美国，建立独立董事制度意欲解决的问题，可能已经早被其他制度所解决，如股东的派生诉讼，公司控制权的市场收购，经理人才市场等，而这些在中国还很不完善。然而，考虑到推行这项制度（指独立董事制度，译者注）对证监会的成本，我认为，证监会除了凭直觉认为它将会行之有效外，还应有更可靠的根据。
当我们考虑到整体的法律制度的时候，在中国公司中引入独立董事，其面临的问题就更加明显。我们可以先设想一家董事会由管理层控制的美国公司，。经理层为什么还会愿意有独立董事？有几个可能的答案：独立董事制度可能是一项“保证机制”（bonding device），公司的代理人（主要是指经理，译者注）可以藉此向潜在的投资者昭示，他们还是愿意接受有效的监督的，这样可以降低公司的筹资成本，增强竞争力。[90]另一种答案在于，在面对股东诉讼时，管理层可利用独立董事来保护自己。公司的管理层经常、有时候是事所必须地（例如，在核发薪酬时）陷入“自我交易”、或者看起来酷似“自我交易”抑或是存在利益冲突的行为之中。而此时，来自独立董事的护佑(blessing)就显得格外弥足珍贵。正如前文所述，公司制定法并不直接一体禁止“自我交易”行为，甚至也不要求此种交易得到独立董事的批准。而是为那些得到无利益冲突的董事批准的“问题交易”制定了“安全港规则”。，对他们来说，自然价值不菲。[91]
然而，这种激励在中国却荡然无存。中国的公司法并未规定股东可以起诉管理层的“自我交易”行为；同时，它自然也没有规定，公司管理层可以得到独立董事批准为由，对抗这种诉讼。因为股东诉讼在中国已是难上加难，，长期以来没有形成一套对公司董事会的决定保持足够尊重的原则，自然也就不可能考虑在特定案件中，应遵循哪些特定的程序（如前述多次论及的 “自我交易案件”中，是否有独立董事的批准，其判案程序当有区别，译者注）。所以，在管理层的法律责任以及控股股东方面，自然也就没有市场的压力促使其建立独立董事制度。市场压力的缺失，也许可以解释为什么需要由政府来主导独立董事制度，但与此如影随形的是，它昭示着推进这项制度将是“蜀道难——难于上青天”，因为它不是为需要它的人而设——公司管理层和控股股东——或者甚至也不是为这项制度的实施监督者（证监会）的利益而设（除非是非常抽象的利益）。
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