北京城市发展战略城市结构提升

作者：国务院发展研究中心 刘世锦等

　　国外大都市发展战略的经验
　　目前北京市经济和社会发展中面临的诸多问题，也是发达国家大都市在特定历史阶段所面临的共性问题，欧美等西方发达国家工业化初期的城市发展战略是以增长为核心的。
　　自上世纪20—30年代开始，西方发达国家为解决城市可持续发展的问题，开始调整大城市的发展战略。战后的二三十年，是发达国家大都市“两化”进程加快发展的时期，一种新型城市发展战略的脉络日益清晰——以发展城市快速轨道交通为“龙头”，加快城市郊区化和郊区城市化建设，最终形成城市圈和城市带，走可持续发展之路。在纽约、芝加哥、东京、巴黎等国际大都市，通过人口、产业、政府、医院、文教等机构大规模地迁往大城市边缘地带，很好地解决了城区过密、郊区过疏、环境污染、人口过度密集和交通拥挤等“大城市病”的问题，同时，以大城市为中心、以众多中小城镇为卫星城的大都市圈的形成，实现了大城市与中小城市的优势互补和集聚效应，为大都市可持续发展走出了一条成功的道路。总结发达国家大都市发展战略的演变历程，我们发现这样一些共性经验：
　　第一，通勤方式的多样化与高效化，在很大程度上决定了城市人口与产业向郊区大规模扩散与转移的范围和方式。
　　第二，多元立体化交通体系特别是城市快速轨道交通网络(如地铁和城市轻轨网络)的加快发展，是实施新型城市发展战略的重中之重。纵观现代国际大都市，无一不具有立体的、多元化的交通网络，私人汽车、公共汽车，地铁、城市轻轨等都可以作为人们通勤手段。特别是以地铁和城市轻轨为主的大规模和现代化的快速轨道交通体系，已经成为城市居民最重要的通勤手段。
　　第三，充分发挥市场价格机制在调节城市功能分工和人口与产业空间布局上的基础性作用。从各国大城市的城区住宅、产业和就业的外迁过程看，市场价格机制在城市郊区化和郊区城市化过程中发挥了基础性作用。换句话说，人口、产业与资源在城市中心区与边缘区之间的转换，基本上是在价格信号的引导下完成的，企业和居民拥有自由选择权和最终的决定权(不排除政府公共设施征用)，而政府的作用更多的是引导，而不是行政干预。
　　第四，以城市中心区为基点，副中心区的大规模放射性扩张，使得现代化城市摆脱了单一城市概念，形成了“大都市区”的城市圈模式。随着城市“两化”的发展，城市与郊区的界限不再泾渭分明，原有大都市被星罗棋布的中小城市包围着。日本东海道城市带上，集中了全国一半人口和2／3的工业产值。欧洲西北部甚至形成了人口达8000万人，面积23万平方公里，横跨5国的巨型都市带。

　　北京城市发展战略的调整方向与目标
　　综合国外大都市“两化”的成功经验，我们认为，北京城市发展战略的目标应该是：以发展快速、大运量、低成本和网络化的城市轨道交通系统为突破口，全面提升城市结构，重新调整城市人口与产业资源的区位布局和功能分工，加快一大批卫星城镇和若干城市副中心的建设，以城市中心区为原点，形成放射状的空间格局，提高城市资源配置效率，促进城市郊区化和郊区城市化发展。同时，通过城市结构的提升，为北京市经济发展提供长期、稳定的增长点。
　　所谓城市结构，是指一个城市在经济与社会发展过程中形成的人流、物流和信息流在不同城市区位上（主要是城市中心区与边缘区之间)的空间分布与功能联系。合理的城市结构能够最大限度和最经济地分配、疏导与调节人流、物流和信息流在城市中心区内部、中心区和边缘区之间的空间布局与功能互动。
　　对比北京未来城市发展战略目标，我们不难看出，北京市提升城市结构的工作重点集中在以下两个方面：
　　一是重点解决城市中心区特别是二、三环路以内的拥挤、污染、过密等问题，尽管近年来二、三环路内新修了平安大街和广安大街，四、五环路相继开通，周边几条放射状城市快速路也建成通车，但是我们也应看到，二、三环路以内的交通拥堵状况并没有根本改观；污染(包括工业和生活污染)和人口过密的问题也没有因新建了几个郊区居住小区而得到根本缓解。


　　二是重点解决城市中心区与边缘区之间的二元结构问题，使得经济发达但交通拥挤、人口过密、环境污染、地价高昂的城市中心区，能够在市场价格信号的作用下，向经济欠发达但发展空间广阔、人口密度适中、环境清洁、地价低廉的城市边缘区有序、低成本和高效率地扩散。
　　通过提升城市结构，我们认为能够从根本上解决前述北京原有的城市发展战略所不能解决的一系列问题：
　　第一，有利于以城市中心区与边缘区之间的立体的、放射状的扩张方式，替代原有的平面的、“摊大饼”式的扩张方式。在建设一大批卫星城镇和边缘集团的过程中，通过高效率、网络化、大运量、立体化的交通体系建设，使得人口、产业与资源有序、低成本地从城市中心地带迁出，避免了城市规模“大饼”越摊越大，有利于最大限度地发挥城市不同区位在功能分工和资源空间配置上的互补优势。
　　第二，合理调节城市中心区与边缘区的功能分工和空间布局，可以在很大程度上缓解人口与产业过度密集于城市中心区的问题，逐步消除原有城区与郊区在经济与社会发展梯度上的二元结构，同时，也有利于推动城市户籍制度、用工制度和社会保障制度的改革。
　　第三，有助于从根本上解决城市经济增长与社会发展之间的矛盾。在城市结构的提升过程中，快速轨道交通系统和配套工商业设施的建设，科教文卫设施和娱乐休闲产业的发展，汽车和房地产业的兴旺，不仅为经济增长提供强大的投资与消费需求，而且为社会全面发展奠定坚实的基础。
　　第四，有助于建立符合市场经济规律的城市发展战略和机制。在提升城市结构过程中，市场价格机制将取代传统的行政干预，成为人口、资源与产业的布局和结构调整的基础性机制，也为政府利用经济杠杆来调节城市功能与城市结构，提高政策实际效果奠定基础。