铁路重组之路如何走？

铁路行业如何重组，是近来受到各方面关注的焦点之一。尤其是其他具有网络性质的电信、电力等行业的重组已经付诸实施后，铁路重组的问题更加凸现出来。当然，我们不能仅以哪一行业重组实施的快慢作为评价其优劣的准绳。因为网络状行业的重组恐怕是一个动态的、非一次性的、在长时间框架中实施的过程。而且，即便该类行业重组的方案已出台或已经得以实施，在一定程度上也还带有“试错”的性质。

　　因此，网络状行业重组的方案制订与实施在方法论上应该是开放的，即这种重组的方案制订与实施是应该允许各方面参与讨论的，甚至应该允许各种不同意见的碰撞。惟其如此，一个更为合理和切合实际的重组方案才可能得以产生。据此，本文对铁路行业如何重组提出若干看法。

　　一、重组的约束条件

　　如果不顾及约束条件而给出某种行为，则该行为的后果是难以预期的；同理，铁路行业重组的方案制订与实施必须考虑给定的约束条件。铁路行业重组的约束条件主要为：
　　１、技术与经济条件约束。铁路的主要技术特征之一表现为路网在物理上的完整性；主要经济特征之一则表现为占相当比重的客流与货流需要在路网的较大范围内位移。由上述特征决定了路网内生性的一体化特征。铁路任何重组方案都必须考虑一体化的路网条件的约束。
　　２、资源条件约束。铁路现有营业里程７万公里，运输能力在总体上供不应求，且在一些繁忙线路上已经形成了相当程度的“拥挤效应”。这一约束条件在短时间内恐怕难以有实质性变化。
　　３、组织条件约束。铁路目前以１４个铁路局的格局存在。铁路任何重组方案的制订和实施都是以１４个铁路局的存在为前提，任何重组方案的具体实施都绕不过铁路局这一既定的企业组织。而且，铁路重组的实施在多大程度上改变既定的企业组织形式，将直接或间接关系到重组成本的支付程度。

　　二、重组的依据

　　（一）目前重组方案的依据难以成立
　　铁路行业重组的依据是什么，这是一个非常重要的问题。因为重组依据决定重组模式。从铁路几年来一直论证和修订的所谓“网运分离”重组模式观察，是将塑造行业内部竞争格局作为重组依据。但本文认为，铁路行业内部系统的竞争格局是难于被塑造出来的，因此，以此作为重组的依据，首先在重组的起点上就已经产生了偏差，则结果可能会导致重组方案和重组实施上的逻辑上的偏差。
　　铁路行业内部竞争格局难于被塑造出来，或者说铁路属“内部弱竞争格局”的行业，这是本文的一个基本判断。这一判断是可以通过若干国家铁路重组和铁路运输企业之间运营关系的实证来给出证明的。

　　１、在欧盟，铁路行业内部的弱竞争性表现为以下三点：
　　首先，一些国家虽然实施了铁路的“网运分离”，其出发点是引入多个竞争主体进入铁路运输经营，但在实践上迄今并没有多个竞争主体进入。如瑞典的“网运分离”是“一对一”的格局，即重组后铁路划分为一家线路公司、一家运输公司，无论网络环节抑或运输环节都无竞争可言。因此，在铁路行业内部引入多个竞争主体的效果如何尚需实证给出证明。
　　其次，由于“网运分离”伴随着专业分解，一些国家的铁路在重组中将运输企业进行了细分，即所谓“一对多”的分离，该分离模式将铁路划分为一家路网公司、多家运输公司。此一模式以英国为典型，如将运输公司划分为长途客运公司、短途客运公司、大宗货物运输公司、集装箱运输公司、行包快运公司、邮政运输公司等。这些公司之间在业务既互不重叠，也很少集中在同一区域甚至同一线路上互相争夺市场份额，即它们之间并不存在着互相之间的可替代性竞争。
　　再次，即便政府通过特许经营权引入内部竞争，但经验表明，在同一条线路上基本上只授予两个公司的经营权。如英国在爱普斯威士至伦敦区间的线路上仅授予ｆｉｒｓｔｂｕｓ公司和ｐｒｉｓｍ公司经营。且对特许经营权获得的竞争一经结束，两个公司之间的竞争也随之结束。


　　２、在日本，铁路重组后划分为６个区域性的客运公司与一个全国性的货运公司。首先，６个客运公司大体在各自区域内从事客运业务，与其他公司根本不存在竞争；其次，一家货运公司更谈不到竞争的问题。
　　３、在美国，铁路是以多家私营货运公司与一家国有客运公司的形式存在的。各家货运公司均拥有自己的线路所有权和运输经营权。
　　美国由于铁路网络较密集，可以允许两个公司展开铁路平行线之间的竞争。但世界银行的铁路专家认为，即便在这些铁路网络下，大多数地区仍然只有一家铁路公司从事经营活动。而在路网当中大约有２５％的铁路营业线可以产生两家公司在同一线路上进行竞争，其形式是通过线路使用权——一个铁路公司通过支付线路使用费从而有权在另一家公司选定的线路上提供界定的竞争性业务。即便如此，在这里，线路是被“选定”的，而业务则是被“界定”的。除此之外，各铁路公司之间并不存在更多形式的竞争，而只是在使用其他公司的线路时，互相进行清算。
　　４、关于中国铁路行业内部弱竞争格局问题，我们可以采用排除法的方法来予以证明。
　　首先，中国铁路排除平行线路之间的竞争。中国铁路是在遵从严格的计划条件下修建的，不可能在同一区间平行地修建若干条线路，因此，典型意义的平行线路竞争形式在中国铁路网中基本不存在。
　　其次，中国铁路排除区域之间的竞争。在中国，一个铁路运输企业的车流进入另一个铁路运输企业的区域更多地不是竞争使然，而是货流跨区域运输的一种内在需要。当然，如果要强调区域之间竞争的话，也可以采用如下形式：每个铁路运输企业可以在对方铁路运输企业所管辖区域内设置承揽客货运业务所需的场所，如设置客票销售机构、货场等，但这是典型的资源重复配置，另外，这是通过客货运代理完全可以解决的问题。
　　最后，以上两种形式的竞争被排除后，中国铁路所能采用的主要为同一线路的竞争形式了。但众所周知，中国铁路在总体上仍处于短缺状态，主要干线的运输能力更为紧张，已经产生了“拥挤效应”。在这种条件下如果在同一线路上引入更多的竞争主体进入铁路运输经营，势必造成线路更高程度的“拥挤效应”。而更高程度的“拥挤效应”一旦形成，不但不能导致运输效率的提高，只能导致铁路运输的效率损失。因此，即便在同一线路上引入竞争，也并不意味着引入的竞争主体愈多愈好。不难推论，在同一线路上形成的竞争市场充其量是寡头竞争市场。

　　在以上我们通过实证来证明铁路属“内部弱竞争格局”行业的基础上，在这里我们再稍微作一点“思想实验”来证明这一点。
　　首先，技术进步并不能在实质上改变铁路的内部竞争状态。电力、电信也属于传统的垄断行业。但随着技术的进步，如电信的同一传输线路可以同时容纳更多的通话容量，为行业内部竞争提供了有效的载体和平台；如电力的电网瞬时切换以选择价格最优发电企业的功能，为不同发电企业竞价上网提供了可行性前提。而铁路同一线路的最大容量有限性与运行图的稳定性和非随机改变性，致使技术进步对铁路塑造内部竞争格局并没有提供一个有效的途径和手段。
　　其次，铁路较强的资产专用性在一定程度上形成了行业进入门槛。铁路建设与经营一方面需要大量资本，这绝非一般行业可比；另一方面，铁路资产专用性使所投入资本形成巨大的沉淀成本，该投入的资本是难于任意转移出去的（退出），因而会形成较强的投资“陷阱效应”。在此尤有必要指出的是，外部主体在铁路单一线路上进入客货运经营恐怕所需资本并不高，但从事单一线路的客货运经营其风险性是非常高的。以上诸要素确实在相当程度上限制了其他竞争主体对铁路行业的进入。
　　再次，在资源约束条件下，铁路内部竞争并不能导致产出增加。对一般产业而言，解决供给短缺的有效途径之一是引入业内竞争。但铁路在网络资源有限的约束条件下，竞争主体的增加并不能导致运输能力供给的增加，即该行业似乎难于通过内部竞争来解决短缺问题。鉴于此，国外一些研究铁路的经济学家拒绝流行经济学的核心观念，这种观念坚持强有力的竞争导致理想的产出。



　　既然铁路是一个内部弱竞争格局的行业，虽然我们的理想是最大化地在铁路行业引入内部竞争，但其内部竞争程度恐怕仍难于等同于许多行业。我们引述国际间对铁路行业内部竞争的若干观点有助于说明这一问题，这些主要观点大体可以表述如下：
　　１、实践表明，真正的铁路行业内部竞争很难构建出来。
　　●所有国家的铁路改革都无法在铁路系统中引入有效内部竞争（参见纳什和汤纳，１９９８）
　　●三种模式（指区域公司模式、客货分离的区域公司模式、网运分离模式）都只能引入有限的行业内部竞争
　　●英国网运分离后的客运和货运公司只是在竞标经营权时有竞争，而在各自经营范围内则是垄断的，且随着经营权授予期延长，有效竞争也越来越小，真正的线上竞争到目前为止仍未实现
　　●瑞典网运分离后，也没有任何的铁路内部竞争

　　２、国外最成功的铁路改革实例都不以内部竞争为主要目标。
　　●日本和新西兰铁路是举世公认最成功的改革实例，它们的改革都是以创造能够与其他运输方式成功竞争的独立运作的铁路企业为目标，而不强调行业内部竞争
　　●英国等以引入内部竞争为目标的铁路改革，效果并不理想

３、过分强调铁路行业内部竞争有可能牺牲效益，加大运营成本。
　　●中国铁路的基础设施和运输能力利用率已经很高，能力不富余，可竞争空间很小
　　●利益的分割、交易成本的增加会降低铁路的规模经济效益
　　●需要引入行业内部竞争的具体市场和产品尚有待研究

　　综上所述，铁路既不能简单套用古典经济学的竞争理论作为重组的分析工具，也不能以确立行业内部竞争格局作为重组的依据。这一结论恐怕会立即招致诘难，意即该结论是反对竞争的。

　　（二）应该确立的重组依据
　　铁路作为整体运输市场中的运输方式之一，自身作为一个企业集群式的行业，其重组依据应该是多维的。

　　依据一：塑造整体运输市场竞争格局。
　　我们强调铁路难于塑造行业内部竞争格局，并不意味着否定一般性的竞争，更不意味着否定铁路的竞争。只不过意味着铁路的竞争更多地表现为该运输方式与其他运输方式之间的替代性竞争。
　　仅就技术载体特征而言，铁路与电力、电信不同。电力与电信作为技术载体具有不可替代性；而铁路则不同，除铁路运输方式之外，还存在着其他四种主要运输方式，即公路、航空、管道和内河航运。在一个完善的运输市场中，它们之间有着很强的替代性。而这种替代性就是运输方式之间形成竞争的前提条件。
　　通过运输市场各种运输方式之间的竞争不难观察到，这种竞争对每一种运输方式在价格、服务、技术进步、经营理念、经营方式、经营范围等都起到了有效的约束和激励作用，而且起到了某种政府规制难以起到的作用（根据国际经验，规制较之竞争与市场的作用总是低效率的）。

　　因此，铁路重组的着眼点之一并不在于强调行业内部竞争格局，恐怕应该着眼于铁路在统一运输市场的地位和作用，即通过统一运输市场塑造各种运输方式之间完善的竞争格局，从而打破铁路长期以来在运输市场中的垄断地位。透过国际经验我们也不难证明这一点，许多发达国家的铁路垄断恰恰不是靠自身而是依赖于其他运输方式的发展被打破的。

　　依据二：交易成本。
　　铁路重组后必须考虑交易成本支付的高低。铁路交易成本与密度经济有着极高的相关性，即运输密度的不同会导致交易成本的不同，因而这会在某种程度上决定铁路采用何种重组模式。在此我们用两个国家铁路的运输组织形式来说明这一问题。
　　日本铁路运输企业实施企业重组，采用的是“客网合一，货网分离”的模式。众所周知，日本铁路以客运为主，即铁路客运表现为高运量、高行车密度；而铁路货运则表现为低运量、低行车密度。在这种给定的条件下，日本铁路运输企业重组采用“客网合一”，显然有利于降低铁路客运的交易成本。
　　美国铁路的企业组织形式则为“货网合一，客网分离”，这是由美国铁路运输的特点决定的。美国铁路运输的特点恰与日本形成鲜明的反差，它以货运为主，即铁路货运表现为高运量、高行车密度；而铁路客运则表现为低运量、低行车密度。在这种给定的条件下，美国铁路实行“货网合一，客网分离”，则显然有利于降低铁路货运的交易成本。


　　中国铁路的客货运输结构既不同于日本，也异于美国，即铁路客货运输均表现为高运量、高行车密度。在这种给定的约束条件下，“客货网合一”的运输组织形式显然是有利于铁路运营在低交易成本状态下进行的。鉴于此，我们有理由提出问题，从交易成本降低的维度观察，中国铁路“客货网合一”的运输组织形式已经处于优化状态，为何要通过重组，将客货网分离开来呢？

依据三：效率。
　　铁路重组的效率维度主要是从所谓“轮轨关系”来考察。所谓“轮轨关系”在技术上表现为铁路移动装备与铁路固定装备之间的关系，在经济上则表现为铁路运输经营与铁路网络经营的关系。在此我们只从后者来说明。由于铁路“轮轨关系”表现出高密切性，因此，铁路重组恐怕必须注重轮轨之间的综合效率，而不能只顾及其中某一方面的效率。
　　铁路重组假设采用将运输经营与网络经营分拆的模式，就必须考虑以下两个问题：
首先，假设铁路运输经营与网络经营分拆后，从事运输经营的企业效率提高了，但有一个比较的问题，即运输企业效率的提高是否大于运输企业与网络之间协调的效率损失。
　　其次，分拆后，运输企业要向网络经营企业清算线路使用费。那么，线路使用费应如何确定。如果按照商业化运营的需要，网络经营企业必然产生提高线路使用费的本能。线路使用费的提高，会将运输企业的经营挤压到非常狭小的空间。

　　原因在于，在存在各种运输方式替代性竞争的条件下，运输企业并不能把网络企业提高的价格转嫁于用户（旅客和货主）。如果网络企业按照公益性运营的需要，则网络企业必然要求国家给予补贴（甚至是高昂的补贴）。如此，铁路又遇到一个非常尴尬的问题，在重组前，全行业尚且已经实现盈利，那么在重组后反倒要国家予以补贴，这么这种重组就似乎难于求得有关方面的首肯了。

　　依据四：铁路运输企业成为市场主体。
　　迄今，铁路运输企业仍然是行业主管部门的行政附属物，基本上不具备企业在市场经济体制中本属于自身的各项权能。通过铁路重组应该使铁路运输企业成为规范意义上的法人实体和市场主体，否则重组只能是形式大于内容。

　　三、重组的方法论

　　中国铁路重组应该注重方法论的作用，否则在方案的制订与实施中可能会出现不应有的偏颇。铁路重组是否应注意以下若干方法问题：
　　１、竞争是手段，而非目的
　　铁路重组的目的是提高整个行业的运行效率，提高每一个铁路运输企业的运行效率，而竞争则是提高效率的手段。但如果铁路重组将手段混淆于目的，去追求一个“内部弱竞争格局”行业所难于建立的所谓系统的内部竞争格局形式，其结果可能是在追求内部竞争格局形式的重组中牺牲铁路行业的运行效率。这其实意味着形式重于内容的重组。
　　２、重组模式服从于中国特定的路情，而不是相反
　　中国铁路改革，不应先验地将其他国家或地区已有的作法简单地移植过来，并且确定不移地将其作为自身改革的模式。而是应首先调查分析中国铁路特定的路情，中国铁路特定的技术经济状况，中国铁路特定的竞争形式等。在此基础上再去构建中国铁路重组方案。而不能选择与此相逆的路径，即铁路重组首先将其他国家或地区的模式确定为重组方案，然后考虑如何将中国铁路现有的企业组织、业务进行分拆、重组，即怎样将中国铁路的重组“嵌入”移植过来的模式。

　　我们在此以“网运分离”模式为例作一简单分析。

　　任何国家和地区的铁路重组都是为解决特定的问题而制订和形成的。“网运分离”铁路重组模式发轫于欧盟。欧盟之所以采用“网运分离”的重组模式，主要为解决两个问题，其一，解决欧盟各国铁路网互联互通；其二，在铁路运输经营中引入其他经营主体，即在铁路运输经营中形成业内竞争格局。
　　欧盟实施“网运分离”所要解决的两个问题可以视其为该模式的两个预设条件。但如果中国铁路重组假设要采用该模式的话，则对中国铁路而言，该模式的这两个预设条件一个是完全错位的，而另一个则在欧盟自身也没有被验证。


　　首先，中国铁路网并不存在互联互通的障碍问题。
　　欧盟是由诸多国家组成的。、经济、贸易、人员往来高度一体化的背景中，必然要求各国在铁路运输方面也要高度一体化。而要实现各国铁路运输高度一体化，必然首先要求欧盟的路网高度一体化，如此，才能实现欧盟各国路网的互联互通。但中国本身是一个完整的国家，其铁路网也是一个完整的体系，从来都不存在所谓互联互通的天然的或人为的屏障，因此也根本不存在用所谓“网运分离”的模式来解决所谓铁路网互联互通的问题。
　　其次，“网运分离”模式并没有有效地塑造出铁路内部竞争格局。此内容在前面已经作过分析，故这里不在赘述。

　　总之，中国铁路应该根据自己特定的路情确定重组模式。

　　３、重组应有广泛的主体参与
　　中国铁路任何重组方案都应采用开放的方式来制订，即在方案的制定和完善的过程中使尽可能多的主体，包括铁路内外的主体参与进来，尤其是铁路运输企业应对改革方案拥有更多的发言权，因为改革涉及的具体问题更多地产生和发生于铁路运输企业这一层次上。只有不断地进行反馈与负反馈，才能使重组方案具有现实性和可行性。

　　４、应根据不同条件采用多种重组形式
　　中国铁路是一个庞大的网络状产业，其铁路网遍布于全国，路网中有众多条线路。在路网中，各个区域（具体而言是各个铁路运输企业），更进一步讲每一条线路所处的经济社会条件、自然状况、经营环境等都存在着差异，甚至存在着极为悬殊的差距。铁路重组方案应充分考虑这些条件，不应要求在整个路网中整齐划一地采用同一重组形式。

　　５、应以理论和实证作为重组的分析工具
　　所谓理论的分析工具，即铁路重组既要遵循既有的经济学理论，并且注意重组方案是否用经济学理论能够给出解释；另一方面，由于行业某些特定性，重组的某些方面又不能拘泥于经济学的一般理论。所谓实证的分析工具，应该动态地追踪其他国家铁路重组正反两个方面的经验，分析其成败的原因，以作为我们的参照和借鉴。如英国在实施“网运分离”模式后，何以路网公司破产；德国实施“网运分离”模式后，何以各个铁路公司迄今不能实现转化为公众公司目标等。

　　６、重组本身成本
　　如果铁路重组的最终收益不足以弥补其重组支付的成本，甚至低于重组成本，那么可以视之为重组是不成功的。铁路降低重组成本可否注意两个问题，其一，铁路重组应该有不同的比选方案，各个方案比较的一个重要内容就是哪一方案能够支付最低的重组成本；其二，应该遴选发生“震荡”和“振幅”最小的重组方案，这对铁路行业而言尤其重要。
　　７、正负效应预期
　　铁路重组很难在纯净的环境中先期进行实验，待成功后再移植于实践中去。因此，在制订重组方案过程中，应尽可能强化它的正负效应预期，以便将方案实施的负效应降到最低程度。

　　四、铁路重组路径的一个探讨
　　本文无意即刻给出一个铁路重组的方案。但本文拟对中国铁路的重组路径作一探讨。
　　中国铁路重组迄今一直循着“自上而下”的路径展开的，即由铁路行业主管部门制订重组方案，然后由铁路运输企业被动地执行。但我们认为这一路径存在三个问题，其一，以计划经济的方式搞市场经济；其二，政企分开的问题无论在重组方案中抑或重组实践中都没有得到很好的解决；其三，行业行政主管部门主导的重组很难从铁路运输企业的利益最大化出发来制订方案。
　　鉴于此，本文认为铁路重组的路径应由“自上而下”改变为“自下而上”，即由行业主管部门主导的重组路径转化为由铁路运输企业主导的重组路径。其重组程序为：
首先，以目前现存的１４个铁路局格局为基础，，双方明确界定产权，使铁路运输企业真正转型为法人实体和市场主体，从而尽快实现政企分开。这是“自下而上”重组路径需要解决的本源问题。


　　我们一再强调，企业不能够成为真正的市场主体，任何重组形式都是没有意义的。如目前１４个铁路局都已组建了客运公司，但事实是，首先，大量公益性运输职能并未得到明确界定，客运公司无法获取正常的经济收益；其次，客运公司基本上不具备运输资源配置权利，如开行线路、停靠车站、运输价格等都是公司自身所不能决定的；再次，客运公司既不是独立的法人实体，相应也不是市场主体，并不具备独立承担盈亏责任的条件，在体制和机制方面与以前并无本质区别。在这种状况下，组建所谓客运公司并无实质性意义。
　　其次，当铁路运输企业成为真正的市场主体后，相应也应该成为铁路重组的实施主体。其理由在于，此时，铁路运输企业会以自身利益最大化实施重组。其具体作法为，在监管部门对诸如垄断等环节实施必要规制的前提下，例如对某几个铁路运输企业的合并足以在行业内形成垄断给予干预外，由铁路运输企业决定采用何种重组形式或模式，如企业规模的大小，企业间的合并或分拆，企业内实行客货网分离或客货网合一等。在中国的路网中，恐怕不可能形成一个整齐划一的企业组织形式或运输组织形式。
　　再次，铁路虽然是“内部弱竞争格局”行业，但依然可以产生适度竞争。目前存在的１４个铁路局，只要它们成为真正的市场主体，其相互之间就能塑造出一个适度竞争的格局。另外，铁路虽然存在着进入的“陷阱效应”，但铁路自身仍应建立一个可进入市场，由市场来确定其他经营主体是否进入及进入的程度。
　　“自下而上”重组路径恰恰是市场化的重组方式，它可以解决由行业主管部门主导的重组所不能有效解决的弊端和问题。
　　通过观察中国其他行业改革和产业调整成功的经验不难看出，农村通过“自下而上”的创新彻底改变了既有的生产组织形式；家电行业与汽车行业通过“自下而上”的产业结构与布局调整，解决了多年国家难于解决的问题。
　　所谓中国铁路重组“横切”、“竖切”的议论已颇多，但这无非还是借助于政府的行政力量去解决本该由市场解决的问题。
　　有人会指出铁路的这种重组方式不具有力度。但本文认为，评价重组成功与否，并不是以所谓重组力度来衡量的。因为较大的重组力度可能意味着较高的重组成本，而这正是我们在重组中所要避免的。

　　作者简介：文力?经济学博士、教授。，曾任该院运输经济研究所所长，参与了国务院发展研究中心产业部铁路改革课题的论证研究。

作者：文力　来源：《中国经济时报》