论公益诉讼主体

【摘要】公益诉讼从古罗马时代发展至今，已越来越被众多国家所接受。公益诉讼作为维护社会公共利益以及弱势群体的有效工具也日益受到我国法学界和司法机关的重视。但我国对于公益诉讼并没有具体的立法规定，特别涉及到公益诉讼的诉讼主体仍然模糊不清，致使许多损害人民群众利益以及社会公益的事情时有发生，得不到有效维护。本文通过分析国内外众多学者的观点，来探讨我国在进行公益诉讼时应如何对待确认其诉讼主体。
【关键词】公益诉讼；诉讼主体；公共利益
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、何为公益诉讼

　　“公共利益”或叫“公益”是有关社会公众的福祉和利益 ，或指属于社会的，公有公用的利益 。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。

　　直观地说，公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的诉讼。[1]在我国现行的法律法规中，在我国现行的各种法律法规中，涉及到的相关概念除“公共利益”外，还有“社会利益”，“社会公共利益”，“国家整体利益”等类似概念，表达基本相同的含义。例如，有关公共利益的规定如《宪法》第十条，《物权法》第四十二条、《土地管理法》第二条规定国家对土地实行征用、征收的条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”，《著作权法》第四条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”，而《专利法》第五十二条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可等；有关社会利益的规定如《宪法》第五十一条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”； 有关社会公共利益的规定如：《民法通则》第七条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。而《合同法》第五十二条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益”的原则，“违反社会公共利益”的合同无效。此外，《票据法》、《证券法》等也均对社会公共利益作出了相应的规定。《立法法》第四条用“国家整体利益”来表达这一概念，该条规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，。

　　关于什么是公益诉讼，即公益诉讼的具体定义和概念，我国学者有以下三点不同的观点：

　　第一种观点认为，公益诉讼实际上是行政诉讼的一种，它是我国行政法学者的独有见解，是我国行政法学者在谈论行政公诉时制造的“概念”，域外均未见有阐释者。

　　第二种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼，包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼，则是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。

　　第三种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，起诉，。它不等于公诉，既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。

　　通过以上三种观点我们可以看出，公益诉讼是一种特殊形式的诉讼方式。首先，它不同于民事诉讼和刑事诉讼，公益诉讼所代表的是社会的公共利益，不像民事诉讼，所维护的是个人的人身利益和财产利益；也不像刑事诉讼，所维护的是刑法所保护的特定对象，是涉及到违法犯罪的具体事项；一般起诉都要求起诉人与案件有直接利害关系，是法律关系的当事人，而公益诉讼不要求有直接利害关关系，不要求是法律关系当事人。其次，公益诉讼也不同于行政诉讼，我们知道，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，，，对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决的制度。其目的在于限制和规范行政权力，使民众有法律法规以对抗行政机关，虽然在某种程度上，公益诉讼和行政诉讼有相似之处，但两者是截然不同的诉讼方式。再次，公益诉讼的诉讼主体也与其他三种诉讼不同，公益诉讼主体目前在我国并没有明确的立法规定，在下文中，我们将详细讨论如何确定公益诉讼的诉讼主体。

　　二、我国目前公益诉讼主体资格适用现状

　　由于目前我国对于公益诉讼并没有明确的立法规定，所以在对待公益诉讼的诉讼主体适用资格上主要以民事诉讼法和行政诉讼法及刑事诉讼法为指导，且我国现行诉讼中实行的是诉讼主体一元化，公益诉讼主体资格受到严格限制，这就在公益诉讼中会产生主体资格不明确等一系列问题。

　　我国有许多关于公益的法律，如环境保护法、未成年人和妇女权利保障法、婚姻法、消费者权益保护法等单行法都涉及公益问题，但是一旦有人违反了这些法律，在无人起诉的情况下，法律没有规定任何主体提起诉讼来对违法行为提出停止侵害或赔偿请求。主要原因是，我们在建立新的规则之时，却没有建立起关于这些规则的有效执行体系，特别是忽视了程序救济的必要渠道。[2]简而言之，我们缺少公益诉讼制度。

　　根据我国《民事诉讼法》第108条之规定，原告必须符合两个条件：“法定的民事主体，包括公民、法人、其他组织；与案件有直接利害关系”。这两个条件缺一不可，否则将被拒绝于公益诉讼之外，我国大多数民事公益诉讼的失败都可归咎于这一法律规定。在我国《刑事诉讼法》第77条对此有例外规定：“国家、集体财产遭受损失的，。这种原告一元化的立法是以财产私有制为基础的，即假设任何合法权益都有着积极的捍卫者，一旦其权益受损，那么权利人必然会诉求于法律。然而，在公益诉讼中由于权利主体是社会公众，这种权利主体的分散性和不确定性导致权利主体难以根据现行法律直接行使自己的诉讼权利。社会性组织，特别是政府相关权力机关对公共利益维护缺乏响应的积极性。这就造成了在对于损害社会公共利益的诉讼中，由于诉讼主体的有效性和诉讼主体立法的缺失，使诉讼不能进行。目前我国公益诉讼主要存在以下几类问题：

　　一、公益诉讼缺乏理论上的有力支持

　　在我国现行的三大诉讼法中，唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，，除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪迹，无法对损害公益的行为进行法律追究。我国《民事诉讼法》对原告资格采用“适格说”，即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，因此，公民进行民事诉讼过程中，必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼，否则，公共利益被侵害，个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。在行政诉讼领域，原告的主体资格取决于“是否有法律上的利害关系”，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼，而对侵害公共利益的行政行为和抽象行政行为，即使是未依法行政引发重大公益损害的，仍不能通过诉讼途径解决。可见，我国诉讼法对公共利益的保护是软弱无力的。

　　二、环境公益诉讼面临诉讼主体缺失

　　当前，尽管环境恶化与资源危机问题受到了政府和社会各界的普遍关注，国家为此投入了大量的人力、物力和财力，但形形色色的污染环境与破坏资源的行为与事件仍屡有发生，并成为威胁现代人类生存的首要问题。这些污染事件不仅直接损害了成千上万人的生活与健康，造成了巨大的经济损失，而且严重威胁到社会的整体利益与公众的长远利益，违背了可持续发展的基本原则。现实生活中，所有的人作为环境的受益者都有维护环境的义务，任何人都可以作为环境的代理人提起诉讼，代理人包括国家、公民、法人以及其它社会团体。[3]但环境行政执法部门的执法权限有限，且缺少强有力的行政强制手段，致使许多环境违法行为无法得到纠正。而普通公民很难证明污染与自身的利益受损直接相关，仅有的几起由普通公民提起的环境公益诉讼均因原告主体不适格而败诉或被驳回起诉。

　　三、社会弱势群体权益无法通过公益诉讼得到保障

　　社会弱势群体主要包括这样一些人群，如消费者、残障人士、乙肝病毒携带者、外来务工人员等，他们在经济交往、求职就业、婚姻生活等方面，整体上遭到歧视和不公正对待。这些群体的合法权益遭受损害，。以消费者为例，在当前市场经济条件下，消费者与生产者或经营者之间往往处于一种不平等的地位，消费者相对而言处于弱势地位，。消费者的权益受到损害时，他们往往没有时间、精力、，至多是通过向工商部门、质量监督部门等国家机关及消费者协会投诉的方式来捍卫自己的合法权益。而通过这些途径来解决纠纷往往不够彻底，权威性不足，并且受益者仅限于投诉者本人，无法真正实现维护公益的目的。

　　四、国有资产流失无法通过公益诉讼阻止

　　改革开放以来，我国经济体制改革进程加快，大批国有企业进行多种形式的改制尝试，在这个过程中，国有资产在不断发展壮大的同时，也有很严重的流失。从1982年至1992年国有资产流失大约5000亿元。进入90年代后，国有资产流失触目惊心，每年至少流失1000亿元，日均流失3亿元。为此，国家专门成立了国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律法规，明确了有关机构和人员的职责，但法律滞后、执行不力仍是不容忽视的现实问题。加之体制原因、经营原因及改革措施不完善、不配套等原因，许多地区和企业，为了地方利益、小集体利益，甚至个人利益，趁企业转制或中外合资等机会低价评估和出售国有资产，使国家利益遭受重大损失。而根据现行诉讼法将主体资格限制于私益受损的规定。使普通公民或社会组织无法有效地维护此种公共利益，导致出现了法律保护的真空地带。

　　五、经济垄断无有效规制

　　我国的企业垄断现象是由于体制原因引发的，因此带有浓厚的行政色彩。最典型的如行政垄断，即通常所说的部门和地方保护主义。一些地方和部门只顾自身的眼前利益，搞地方封锁和市场割据。又如行业垄断，我国的水、电、气、电信、铁路、医院等与人们的生活息息相关的公用企业均为垄断企业，虽然经过多次改革，仍未实现真正的政企分开。这些企业不断利用自身优势排斥其他合法经营者，窒息了业内竞争机制，束缚着本行业快速有序地发展，同时损害了广大竞争者和消费者的整体利益，严重制约了我国市场经济健康快速的发展。仅通过行政机关的行政执法行为进行干预和纠正远远不能满足维护社会公益和促进经济发展的需要。

　　六、行政违法行为公益诉讼主体不明确

，以权谋私或怠于履行法定职责。仅在行政处罚领域，就存在许多问题，例如行政机关滥设处罚权，在法律缺乏对罚款幅度的规定或规定幅度过宽时处罚显失公平、处罚管辖权不明确、不依法定程序处罚等。行政违法行为大量出现的根本原因在于行政权的扩张，而对行政权力进行制约的途径目前仅有两种：一是通过行政机关内部的监督机制进行制约；二是通过行政诉讼的司法机制来进行制约。这两种途径都有其先天的不足，行政机关内部往往具有共同的利益，自行监督往往不能达到预期效果。而行政诉讼的受案范围受到严格限制，一般而言，，而对于行政行为的合理性及影响面更大的抽象行政行为无权审查和干预，因此通过诉讼途径制约行政行为无论从范围和强度上都明显不足。

　　综上所述，我国现行诉讼法中关于主体一元化的规定已无法应对实践中日趋严重的公益违法行为，远远不能满足维护社会公共利益的需要。针对公益违法行为的特殊性，我们有必要尽快建立相关的公益诉讼主体制度，对确定主体的标准、主体的类型及相对应的公益案件类型予以明确，以更充分地维护社会公益。

　　三、公益诉讼的主体资格探讨

　　公益诉讼是针对有关行政主体、民事主体及相关立法对公益造成损害而提起的排除侵害、维护公益的一种诉讼。[4]公益诉讼的诉讼主体较为广泛，多数观点认为能够提起公益诉讼的主体包括一般民众、社会团体和检察机关。值得探讨的是具备什么条件的个人和团体才是正当当事人，或者才是当事人适格。从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该施加过严格的限制，但是出于对滥讼的担心，要求对当事人以一定的标准做适当的防范控制。由于公益诉讼涉及的是公共利益，而且个人在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，个人提起公益诉讼的积极性相对较弱，而组织，特别是公益性组织对于推动公益诉讼具有重要的意义。公益性组织是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，例如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、动物保护组织以及公益性的律师事务所。由于公益性组织是为了推动和保护公共利益为目的，因此它们对相关公共利益更为关注，可以成为公益诉讼的积极推动者。因此，符合法定条件并符合本身章程目的的团体，应当具有公益诉讼的诉讼资格。

　　不过对于提起公益诉讼的一般公众和社会团体，是不是所提起的诉讼必须是与自己没有利害关系才算是公益诉讼这一点上，各种观点之间有一定分歧。换句话说，如果这个诉讼是为了个人的利益进行的，但是诉讼本身的意义超出当事人自己私利的范围，具有社会的普遍性，诉讼的结果对公众利益影响较大，这样的案件是否可以划入公益诉讼的范围。对此存在两种观点，一种主观论，一种客观论。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上促进公共利益的增进，这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼；主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的，虽然客观上对其他人也有利，不能认为是公益诉讼，必须主观上是为了公众利益起诉的才是公益诉讼。事实上，个人利益与公共利益往往相互交织，有些时候对诉讼的性质的判断完全根据当事人的主观目的判断不是最恰当的，只要诉讼活动的结果具有公益性质，应当视为公益诉讼。实际上，现在社会公众比较一致的观念都承认那种“主观为自己客观为他人”的诉讼是公益诉讼，因此，在公益诉讼的定义中对利害关系的强调要有适度的节制，即要允许无利害关系人提起公益诉讼，也认可有利害关系人提起的公益诉讼。

　　通过上文分析，由于公益诉讼主体的广泛性和未确定性，我国公益诉讼主体应定位为检察机关、社会团体组织及普通公民。

　　一、检察机关

　　作为国家法律监督机关和公共利益的代表人，检察机关历来是站在国家、社会的角度及公平的立场，按照法律的统一标准，结合社会利益、当事人利益等多方面因素综合考虑，使国家、社会及有关个人利益都能得到比较充分的保护。公益诉讼所追求的既要维护个体利益，更要维护社会公共利益，实现个体利益与社会利益之和谐与均衡发展的价值取向，在与检察机关的结合中得到完美实现。检察机关作为公益诉讼主体的最大优点在于其能够以其国家机关的特有身份在诉讼过程中更好地与行政机关、公益违法者相抗衡。

　　检查机关一般可作为行政公益诉讼的主体。宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在行政公益诉讼程序中明确化、具体化。即可以确认其以国家公诉人的名义提起行政公益诉讼，检察机关提起行政公益诉讼，源于其对行政机关行政执法和其它方面工作的法律监督权，与刑事诉讼一样，检察机关在行政公益诉讼中以国家公诉人的身份出现。[5]

　　检察机关提起的公益诉讼应仅限于纯公益性的公益诉讼，如国有资产流失的公益诉讼、环境公益诉讼、行政公益诉讼等，这类案件一般标的较大、被诉主体强大且程序复杂，普通公民往往由于经济压力和法律资源问题无力提起，其他国家机关则由于职责范围所限无权提起，由检察机关提起有较高的胜诉机率。对涉及不特定多数间接利害关系人的私益与公益并存的公益诉讼，检察机关不宜提起。这样的设定主要是出于当事人自治原则和公众参与原则的考虑。为权利而斗争是权利人自己的义务，国家不应予以过多干预。这样也有利于提高普通公民通过提起诉讼来维护自身私益及公益的积极性。

　　二、有关国家机关

　　这里所说的有关国家机关是指对保护公共利益承担特定职责的国家机关，如对维护环境负有法定职责的环境保护部门，对税收征管负有法定职责的税务机关，。这些国家机关作为管理者可以利用其所拥有的技术手段和监测工具，通过现场检查、保全证据等手段最及时、最有效地发现侵害行为和采集证据，是公益诉讼中最有力的举证者。

　　国家机关由于其特有的管理职责，有义务在各自职责范围内对侵害社会公共利益的违法行为提起公益诉讼，如环保部门可以提起环境公益诉讼，工商部门可以对行业垄断提起公益诉讼。

　　三、社会团体

　　由于公益诉讼涉及的是公共利益，普通公民在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，因此需要某些特定的社会团体来推动公益诉讼。这些社会团体主要是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，如消费者协会、残疾人协会、环境保护组织、动物保护组织等，他们对相关公共利益的密切关注使他们成为公益的积极推动者。赋予社会团体以公益诉讼主体资格最大的优点在于可以避免公民个人提起公益诉讼时受到的经济和社会压力等因素的牵制，同时由于社会团体在工作中积累了大量的经验，可以达到更好地维护公共利益又防止滥诉的目的。

　　社会团体应根据自身成立的宗旨、章程提起不同内容、种类的公益诉讼，如环保组织可就环境污染提起公益诉讼，动物保护组织可就动物资源遭破坏提起公益诉讼，消费者协会和残疾人协会可就其成员权益受到侵犯提起公益诉讼等。

　　但在现阶段的我国，社会团体无论是在制度上和自身的组织上并没有完善起来，让社会团体成为公益诉讼的诉讼主体，还有几个方面需要完善：第一，国家在法律法规上对社会团体进行完整严格的规范，如对于国内NGO组织的定位、组织条令等，明确社会团体的职责，规定其权利和义务，并赋予社会团体有行政监督的职权；第二，社会团体本身组织也要尽快发展完善；第三，有专职部门对社会团体实行监督，避免其本身行为触犯公众利益。

　　四、普通公民

　　普通公民为维护公共利益而提起诉讼是公益诉讼有别于传统诉讼的本质特点。国家机关对于某些损害公益的行为可能会出于种种考虑。面临重重压力而怠于起诉。然而普通公民在起诉意志上却很少会受到干扰。赋予普通公民以公益诉讼主体资格，能够有效弥补国家机关怠于起诉的不足，便于形成强大的诉讼合力，最大限度地保障社会公共利益。并且，公民作为最广泛最直接的监督者，能在最大范围内迅速及时地发现侵害公共利益的违法行为。同时赋予普通公民以公益诉讼主体资格，有利于鼓励普通公民积极主动地通过诉讼的途径维护社会公共利益，提高当家作主进行民主监督的法律意识。

　　为了防止滥诉，由普通公民提起的公益诉讼范围应受到严格限制。如果普通公民是直接利害关系人，当然可以作为主体提起公益诉讼，如消费者权益受损的诉讼。此外，普通公民作为间接利害关系人，虽然其合法权益并未直接受损，但能够证明损害公益的行为间接损害了其合法权益的，也可以提起公益诉讼，如股东派生诉讼。

　　在公益诉讼实践中，也有诉讼主体发生重复的现象，如在环境公益诉讼中，既可以由检察机关来提起诉讼，也有环境部门提起诉讼的，甚至社会团体和个人也可以提起诉讼，在这四方主体中，具体由谁来提起诉讼，谁为适格的诉讼主体，这还需要我国立法机关出台专门的程序法，以规制公益诉讼的主体。在法律还不健全的情况下，笔者认为，这四方主体都有资格提起公益诉讼，但必须具体问题具体对待，严格区分。

　　小结

　　公益诉讼制度在国外已有几十年的发展历史。并在很多国家形成了较为完善的体系，虽然我国尚未真正建立此制度，但学术界、司法界已对它给予了相当的关注，形成了相当深入的研究，可以说公益诉讼制度已在我国呈现出健康发展的良好势头。而作为公益诉讼制度首要组成的主体制度在我国的建立将会面临多重困难，通过本文的分析，我们探讨了公益诉讼的诉讼主体有检察机关、有关行政部门、社会团体和个人，这也是现阶段我国公益诉讼实务中认可的四类诉讼主体，但要在我国建立健全和完善公益诉讼体制，还必须在立法上有所作为。

【作者简介】
汪晞，云南民族大学法学院研究生。

【注释】
[1] 林莉红：《法社会学视角下的中国公益诉讼》[J]，《学习与探索》2008年第一期
[2] 肖建华，唐玉富：《论公益诉讼的理论基础与程序构建》[J]，《河南省政法管理干部学院》2008年第一期
[3] 许恒：《环境公益诉讼实现之专门诉讼制度研究》[J]，《法制与社会》2008年第一期（中）
[4] 金亮星：《完善公益诉讼制度促进和谐社会建设》[J]，。
[5] 王亚利：《论行政公益诉讼中的原告资格》[J]，《法制与社会》2008年第一期（上）

【参考文献】
[1] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》[M].北京:中国检察出版社, 2002年
[2] 林莉红：《法社会学视角下的中国公益诉讼》[J]，《学习与探索》2008年第一期
[3] 肖建华，唐玉富：《论公益诉讼的理论基础与程序构建》[J]，《河南省政法管理干部学院》2008年第一期
[4] 许恒：《环境公益诉讼实现之专门诉讼制度研究》[J]，《法制与社会》2008年第一期（中）
[5] 金亮星：《完善公益诉讼制度促进和谐社会建设》[J]，
[6] 王亚利：《论行政公益诉讼中的原告资格》[J]，《法制与社会》2008年第一期（上）
[7] 吕娜：《论我国公益诉讼制度的构建》[J]，《科技信息》2008年第四期
[8] 谢志勇：《论公益诉讼》[J],《行政法学研究》2002年第二期
[9] 别涛：《环境公益诉讼》[M]，法律出版社，2007年