论民事检察监督的范围

　　从1991年《民事诉讼法》正式实施至今，国家法律关于民事检察的范围的规定并没有改变，而检察机关开展的民事检察监督工作的范围却在不断地变化，包括了抗诉、支持起诉、公益诉讼、执行监督、对调解的监督，等等。对这些问题从不同的角度进行探讨实属必要。

　　一、从现行法律的规定评析民事检察监督的范围

　　对于民事检察监督的内容，现行法律只有《民事诉讼法》用了5个条文：一是第14条的规定将检察监督作为民事诉讼中的一项基本原则被确定；二是第187条至第200条比较具体的可以操作的规定。此外，有人认为《刑事诉讼法》第77条第2款规定的“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”也属于民事检察监督的内容。主要理由是民事诉讼适用的是民事法律，而这民事法律是由检察机关适用的，具体是由民事行政检察部门实施的。

　　《民事诉讼法》第14条是在总则中作为原则规定的。这一规定确立了人民检察院与人民法院在民事审判活动中的地位关系，也表明了在民事审判活动中检察监督并没有范围、阶段、方式的限制。毫无疑问，这一规定是一条内容具有开放性、原则性的规定，统辖全部的民事审判活动。《民事诉讼法》第187条规定了人民检察院认为人民法院已经做出的生效裁判错误应当按照审判监督程序提出抗诉，这就是人们所谓之“事后监督”，即人民检察院对人民法院的检察监督只有在人民法院的审判活动结束之后才能进行。持此观点的人不在少数。这一规定清楚地表明民事检察监督的范围只有两种：一是判决；二是裁定。民事检察监督的范围仅限于此。判决解决的是案件的实体问题，而裁定一般情况下解决的是审理案件时的程序问题，应当包括所有的判决和裁定。事实上所有的判决和裁定都与当事人有关。道理很简单，判决也好、裁定也罢，都是在当事人提起诉讼以后才能产生，在当事人的参与下才产生的。实体问题关乎案件的实体公正，程序问题牵涉案件的程序公正。公正本身就是个主观的命题，是否得到了公正的待遇，实际上是当事人的主观感受。检察监督追求的就是案件的实体和程序都能得到公正。审判也应当追求这两个公正。

　　修改后的《民事诉讼法》第188条明确规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内作出再审裁定。”这又可解释为抗诉的判决裁定应当是能够再审的判决裁定。法律基予“抗诉”、“再审”的规定给了最高人民法院挤压限制检察机关民事检察监督权一个借口，最高人民法院从1995年至2000年陆续出台8个“批复”，就民事检察监督的范围做出了限制性的规定，其理由都是所谓的“没有法律依据”。这样，就使得人民法院在这些方面权力的行使处于检察监督的范围之外了。这些领域的公正性就值得怀疑了。

　　此外，从现行法律的规定来看，其一，民事检察监督的范围不仅仅是人民法院做出的错误生效裁判所适用的法律，还包括了事实的认定。修改后的《民事诉讼法》规定的人民检察院的抗诉理由在第179条第1款中有5项是关于事实认定的内容。这符合《民事诉讼法》总则“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定，民事审判活动包括了对案件事实的认定。其二，民事检察监督权目前只是规定在《民事诉讼法》中，说明它只能是在诉讼中行使。没有进入诉讼的民事法律的实施就不能得到检察权的监督。民事检察监督的范围就是能够进入诉讼的事实以及其所应当适用到的法律，包括人民法院适用的法律和当事人适用的法律。二者都包括有关的实体法律和程序法律。未进入诉讼的事实将无法得到检察机关的法律监督。事实问题并非法律问题，而《民事诉讼法》把案件的事实问题纳入了检察监督的范围，说明立法机关虽然规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，但在民事诉讼中其监督人民法院的活动并不仅仅局限于人民法院适用法律方面，包括了人民法院对事实的认定方面。从另一角度看，人民法院对事实的认定是依据法律规则进行的，对事实认定错误，一般情况下，是适用这些规则错误，从这个意义上讲，对事实认定的监督仍然属于适用法律的监督。

　　可见，从现行法律的规定来考究，民事检察的范围仅限于人民法院在民事审判活动中适用的民事法律是否正确，而运用的手段只能是对人民法院已经做出的错误民事生效判决和部分裁定提出抗诉，在阶段上诉讼已经结束，即是“事后监督”。这实质上是法律给检察机关限定的实然状态。

　　二、从检察机关的宪法地位解读民事检察监督的范围

　　《宪法》第129条明确将法律监督权赋予了检察机关，给予了检察机关对国家法律正确实施的法律监督权。宪法并没有在内容上对检察机关行使法律监督权作出限制，而国家法律当然包括民事法律，保证国家法律统一正确实施，当然包括保证全部民事法律的统一正确实施。检察机关监督民事法律的实施合宪，同时也是宪法义务。宪法确立的检察机关的法律地位为检察机关全面履行这一职责提供了根本大法上的依据。

　　宪法并没有规定权力机关是法律监督机关，也没有规定权力机关监督法律的实施，只是规定了权力机关监督宪法的实施。那种认为权力机关的监督也属于法律监督的观点是不准确的，也是没有宪法依据的。《宪法》第62条、第67条规定只规定了权力机关监督宪法的实施。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第44条规定了权力机关“保证宪法、法律、行政法规”的遵守和执行的职权。。如果说这些规定的内容具有法律监督性质的话，它的范围也是很小的，而且，在时问上具有不连续、阶段性等特点。在我国，对法律实施的监督权权力机关并没有保留或日独占，而是赋予了检察机关。，相反当检察机关的监督作用在某部法律的实施监督或者在某些重大问题上的监督效果不理想时，检察机关可以根据该法第9条第2款“人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作”的规定要求常务委员会启动专项法律的执法检查活动，以保证国家法律的统一正确实施。另一方面，检察机关法律监督职能发挥的不充分将构成人大常委会检查监督的内容，必须加强检察机关的法律监督作用。

　　基于对上述宪法规定内容在原理上的阐释，当今检察实务中检察机关以合宪为理由在民事检察实务中开展的下列工作，如提起民事公益诉讼、支持起诉、对民事执行活动实施的法律监督、对生效的民事调解书的监督等，实际上突破了法律的明文规定。但是，这些工作的积极的方面应当肯定。与此相伴的是这些对依法司法的底线的突破常常遭到“非法性的批评”，特别是在提起民事公益诉讼的案件中。这成为困扰民事检察发展的一个尤为重要的因素。这种“无法可依”的司法活动，虽然属于“良性违法”，但是，长此以往，将损害国家的法治建设，造成对国家法治大厦的根基性破坏。

　　可见，从检察机关的宪法地位来考究，民事检察的监督范围应当包括国家全部民事法律的实施，在阶段上不能仅限于诉讼中，任何时候，检察机关发现国家的民事法律得不到公权力机关的正确实行都应当启动法律监督程序实施法律监督，至于监督方式应当根据不同的情况采取不同的方式。这实质上是检察机关宪法地位的应然状态。

　　三、民事检察监督范围的法理解读

　　宪法是国家的根本大法，，它把国家不同的职能赋予了不同的机关，它们相互之间形成了彼此合作、相互制约的关系，共同维持着社会的有序运行。国家机关行使的权力当然是国家公权力。从法理上讲，国家公权力代表的就是公共利益，检察机关概莫能外。行使国家公权力的机关不正确实施国家的民事法律，理应构成检察机关民事检察监督的事实原因，监督它们全面正确统一地实施民事法律是检察机关的宪法义务。宪法规定的检察机关法律监督职能的发挥必须紧紧规范在与其他国家机关的关系上，通过与其他国家机关的相互作用而形成，否则，检察机关自身将无所作为。这一点也就是检察机关权力行使的程序性的原因。人民法院民事审判权力行使的范围应当全部在民事检察监督的范围之内。这也是宪法规定的国家机构之间相互制约的内容的体现。从法理上看，检察机关作为国家的一个机构，无论<宪法》如何对其定位，它都不会、也不可能是一个全权的、全能的机构，中外都是如此。如，它不能介入公民之间对民事法律的运用之中。因此，在法理上，检察机关对民事法律的实施实行的法律监督的范围(即民事检察监督的范围)，在对象上，就应当是代表公共利益的机关(包括代表公共利益的事业单位和企业)。在内容上，就应当仅仅围绕民事法律在公权力机关的实施。在阶段上，不应当限于诉讼中。应当包括诉讼之前的监督、诉讼之中的监督和诉讼之后监督。

　　检察机关法律监督职能的发挥不能脱离人民法院的活动而独立发挥作用。检察机关决定的正确与否要经过人民法院的司法审查才能最终确定。

　　检察机关行使职权当然要合宪，但是，仅此远远不够，还必须符合法律的规定，做到有法可依。，“检察机关监督权限与监督程序的明确化，正是法治框架内的权力分配与权力制约的方式。”检察监督“没有公开的程序，就不能得到社会的监督，也就无法实现公正。”监督者非规范化运用权力本身也是权力滥用的一个方面，也是容易导致监督者腐败的原因。因此，要全面落实《宪法》，更有利于检察机关充分发挥出法律监督的功能，就要完善法律，有法可依。

　　检察机关以《宪法》为依据进行的上述一系列实务工作虽然不能归结是违宪，但无明文法律规定可以遵循是应当能够认定的。这些工作的开展应当先制定法律，然后再开展工作。这样就顺理成章了。否则，就有检察机关作为国家的司法机关“制造”社会矛盾的嫌疑。 诚然，《民事诉讼法》没有规定民事检察监督的内容以及方式并不能说明检察实务中的那些做法的内容和方式是违反法律的基本原则的。从该法总则的规定看并没有排除抗诉之外的其他的内容与方式，这为司法的拓展留下了足够的空间。只不过这个空间应当由“两高”来以司法解释的形式弥补，然后通行全国，而不是由基层“两院”创制。否则，会造成许多基层司法的不一致，形成“儿戏”现象，有损司法的严肃性和尊严。国家机关作为上层建筑的改革进度略微滞后于经济基础的改革进度是有利于社会的稳定的。

出处:《河北法学》(石家庄)2008年7期