美国再谋对华“新政”

来源：WTO经济导刊

　　在中国经济不断发展不断取得成就的背景下， 反倾销调查程序的某些过时的地方进行修改，但美国国内的意见却并不统一。
　　自2007年3月美国在对华铜版纸反倾销反补贴案补贴初裁中认定“反补贴法可以适用于当今中国”来，美国频繁对华提起反倾销反补贴调查。在2007年5月至2007年6月之间，美国国内产业、产业联盟、协会等共对华提起5项调查，除钢钉案为反倾销调查外，焊接碳钢管案、薄壁矩形管案、编织袋案均为反倾销反补贴调查。与此同时，，应对其现行的非市场经济国家反倾销政策和实践的某些方面进行修改。继2007年3月21日，DOC发布公告就改变反倾销调查中关于非市场经济国家替代国的选择和单独税率程序向公众征询意见之后，2007年5月25日，DOC再次发布公告，就市场经济导向企业（Market Oriented Enterprise，MOE）测试法向公众征询意见。
　　
　　拟修改的反倾销调查程序
　　在针对非市场经济国家的反倾销调查中， DOC通常会采用非市场经济国家生产商的生产要素与某个市场经济国家（即替代国）的价格来计算正常价值。《美国法典》第1677b节（c）非市场经济国家（1）一般规定：“如果（A）涉案产品从非市场经济国家出口，并且（B）管理当局发现现有资料不允许根据本节（a）确定涉案产品的正常价值，管理当局应当基于生产该产品的生产要素的价值，增加一般费用、利润和集装箱、覆盖物和其他费用的数额，确定涉案产品的正常价值。除（2）规定外，生产要素的估价，应基于市场经济国家或管理当局视为合适的国家中这些要素的价值的现有最佳资料。”第1677b节（c）非市场经济国家（4）生产要素的估价规定：“管理当局在根据（1）估价生产要素时，应尽可能地利用一个或多个市场经济国家的生产要素的价格或成本，该市场经济国家（A）与非市场经济国家有可比的经济发展水平，并且（B）是可比产品的主要生产者。”在过去所有的针对中国的反倾销调查中，DOC发现第1677b节（c）（1）中规定的（A）和（B）两个条件都能得到满足，因此就根据中国企业涉案产品的生产要素与替代国价格来计算正常价值。
　　DOC现行的市场经济导向产业（Market Oriented Industry，MOI）测试方法是运用产业测试来确定《美国法典》第1677b节（c）（1）中规定的条件（B）得不到满足，即管理当局发现现有资料允许根据本节（a）确定涉案产品的正常价值。如果经确定来自非市场经济国家的进口产品所属的经济部门是MOI时，DOC就可以采用市场经济方法来确定该进口产品的正常价值，此时也就排除了生产要素方法的适用。根据MOI，受调查的非市场经济国家产业要被认定为市场导向，必须符合三个条件：（1）在确定受调查产品价格或生产时不存在政府干预；（2）整个产业而非受调查生产商“被定性为私人所有或集体所有”；（3）受调查产品的所有重要投入或占受调查产品总价值主要部分的投入必须是由市场决定的价格，由政府确定价格的仅占受调查产品全部价值的可忽略部分。由于标准较高，迄今为止，中国还没有哪个产业被认定为市场导向产业。
　　目前，美国虽然不承认中国为市场经济国家，但却认为当今中国的经济特征与传统苏联模式的非市场经济国家的特征截然不同。而中国的经济发展特征促使DOC对其15年前制定的MOI测试法进行修改。于是，DOC于2007年5月25日发布公告，就市场经济导向企业测试法向公众征询意见：（1）在针对中国的反倾销调查中，DOC是否应该认定单个企业为MOE；（2）单个企业在什么情况下可以被认定为MOE；（3）认定单个企业为MOE会如何影响反倾销税率的计算。公众可以在DOC公告发布之日起30日内提交评论意见。
　　
　　各方评论
　　在规定的截止日期前，、中国几大商会、宝钢、中国律师事务所、美国公司、协会、联盟等各方共提交了39份评论。
　　
、商会、企业和律师事务所的评论
，认为：（1）美国应该承认中国为市场经济国家，中国20多年的经济改革已经在中国国内成功建立起了市场机制。（2）尽管目前美国就MOE问题向公众征询意见似乎是在承认中国向市场经济方向迈进方面有所进步，但实际上这只是形式上的、是为对华征收反补贴税寻找正当性借口，并不能解决美国目前对华歧视的政策。（3）如果美国坚持将中国认定为非市场经济国家，那它至少应该将中国所有的产业认定为MOI，并且让原告举证证明某个产业或某个公司不是市场导向型的。（4）在考虑给予中国企业MOE待遇时，美国应首先摈弃“中国企业都由政府控制”的假设，所有的中国企业都应自动获得MOE待遇，应由原告举证证明某个企业不是MOE。（5）由于中国企业都有权获得MOE，所以应该取消针对中国的具有歧视性的单独税率政策，针对其他市场经济国家的政策同样应适用于中国企业。
　　中国几大商会也提交了与公平贸易局相类似的评论。中国五矿化工进出口商会（CCCMC）提交了长达41页的评论，，这一点DOC在对华铜版纸反倾销反补贴案中已经认识到并积极推进对华适用反补贴法，因此DOC有足够的理由不再将中国视为非市场经济国家。在针对中国的反倾销调查中，DOC应摈弃“中国企业都由政府控制”的假设，给予中国企业MOE地位。如果原告提出证据证明某项投入的价格是扭曲的并且DOC接受了原告的证据，DOC应根据对该价格进行调整；如果不能调整，DOC应适用替代国价格，不过与原来的价格相比，替代国价格不应更加扭曲。即使存在扭曲，DOC仍应给予中国企业MOE待遇。中国轻工工艺品进出口商会（CCCLA）希望DOC不仅能给予中国单个企业市场经济待遇，而且也能给予中国轻工产业市场待遇甚至承认中国为市场经济国家。中国食品土畜进出口商会建议DOC认定中国所有企业为MOE，由原告举证证明某个企业不是MOE。中国机电产品进出口商会（CCCME）认为DOC应认定中国企业尤其是中国机电企业是按照市场体系运作的。
　　宝钢提交评论认为：（1）DOC应在适当条件下给予中国单个企业市场经济待遇；（2）单独税率测试分析可用来决定企业是否是MOE，如果企业能从事实上和法律上证明自己的生产和出口活动不受政府控制即可获得MOE；（3）如果某一企业被认定为MOE，DOC应依据该企业的价格和成本计算倾销幅度，除非其价格和成本被证明是扭曲的；（4）如果DOC发现某一价格和成本不是以市场为基础的，即可依据替代国方法计算该投入的价值。
　　北京世泽律师事务所和北京思峰律师事务所提交的评论也大同小异。前者认为DOC应承认中国为市场经济国家或给予中国MOI待遇；如果有人反对，则应提供相应的证据予以证明。后者认为在针对中国的反倾销调查中：（1）DOC应认定单个企业为MOE。（2）认定MOE的标准：a)对于涉案产品，在价格制定和生产数量上不存在任何政府干预；b)企业的股权结构中有私人或外国成分；c)企业按照市场决定的价格购买主要投入；d)企业有一套按照公认会计原则独立审计的、清晰的财会帐簿。（3）当企业的内销价格和成本符合一定的条件时即可用于计算正常价值，否则DOC将用第三国的销售计算正常价值；如果没有合适的第三国销售，DOC应用推定价值法计算正常价值，不过该正常价值需用该MOE企业的成本、销售、一般和管理费用（SG&A）和利润计算得出。如果企业获得MOE，则DOC不应再用生产要素法计算该企业的正常价值。如果企业未获得MOE，在用生产要素法计算正常价值时，如果企业的原材料价格是由市场决定的，即使该材料是以人民币购买的，DOC也应使用该原材料的价格而非替代国价格；如果该公司的财务报告与公认的会计原则一致，DOC应使用该公司的SG&A来计算正常价值。此外，DOC应将MOE企业的正常价值用作未获得MOE但通过单独税率测试企业的正常价值，因为它比替代国的替代价格更合适。时代九和律师事务所也提交了相类似的评论。
　　香港纺织业联会赞成DOC修改反倾销程序以更好地反映现代非市场经济的经济实质：（1）在针对中国和越南的反倾销调查中，DOC应认定单个企业为MOE。（2）认定MOE的标准:a)企业根据市场信号而非政府干预决定价格、产量、销售和投资；b)企业有一套按照国际会计准则独立审计的、清晰的财会帐簿；c)企业遵守正规的计提折旧和财务支付体系；d)企业有能力设定员工工资标准，自由聘用和解聘员工。（2）DOC应用MOE的实际价格和成本来计算倾销幅度，除非现有信息不允许依据实际价格和成本来计算正常价值，才能使用替代国价格。对于未获得MOE的，DOC仍应对其适用单独税率测试。如果企业获得MOE，那么在以后的调查中都应认定其为MOE，只要其提交了与DOC已掌握信息不相冲突的证明。
　　
　　美国公司、联盟和协会等的评论
　　Nucor公司提交评论认为DOC无权给予单个中国企业市场经济待遇，因为这是对美国贸易救济法的重大修改，只有国会才有权作出如此修改。而且，给予单个中国企业市场经济待遇将会严重削弱美国贸易救济法的作用、给美国企业和工人造成损害。美国钢铁公司、AK钢铁公司、FMC公司等也提交了相类似的评论，认为DOC不应给予单个中国企业市场经济待遇。
　　General Motor公司（“GM”）提交评论赞成DOC运用反倾销和反补贴法保护美国公司免受国外不公平竞争的损害，但GM也认为滥用贸易保护措施是不对的，所以运用贸易保护措施须公平恰当。在反倾销和反补贴调查案中，相同国家的相同产业应得到相同的对待。如果DOC认为应对中国和其他非市场经济国家适用反补贴法，那么在针对这些国家的反倾销调查中，DOC应对其适用针对市场经济国家的调查方法。美国国内生产商Standard家具生产公司以及进口商RiversEdge家具公司等提交了评论认为：（1）美国现行的反倾销调查程序不公平地并且人为地提高了倾销幅度。（2）中国的经济发展促使DOC对其MOI测试进行修改。（3）DOC应给予单个中国企业MOE待遇。认定MOE的标准：a) 企业自主决定生产；b) 企业根据技能和能力自由聘用员工；c)企业能自主作出投资决定；d) 政府起推动作用而非决策作用；e)企业自主购买货物和服务。如果DOC认定中国企业是按市场机制运作的，则应运用市场经济方法计算该企业的倾销幅度。JCPenny公司也认为DOC应给予单个中国企业市场经济待遇。
　　美国劳工联盟（USW）提交了28页的评论认为DOC不应给予单个中国企业MOE待遇，因为这样会严重削弱美国贸易救济法的效力。美国学生用纸供应商协会及其会员Mead-Westvaco公司、Top Flight公司和Norcom公司；美国家具制造商合法贸易委员和John Maneely公司、New Page公司等；美国贸易法支持委员会（Committee to Support U.S. Trade Laws）；Fair Beam Imports委员会及其会员；钢筋贸易行动联盟及其成员；国家纺织团体委员会（National Council of Textile Organizations）等也提交了相类似的评论，认为DOC不应给予单个中国企业市场经济待遇。
　　美国纺织品进口商协会提交了与香港纺织业联会相似的评论，认为：（1）DOC应给予单个中国企业和越南企业MOE地位。（2）MOE标准：a)企业根据市场信号而非政府干预决定价格、产量、销售和投资；b)企业有一套按照国际会计准则独立审计的、清晰的财会帐簿；c)企业遵守正规的计提折旧和财务支付体系；d)企业有能力设定员工工资标准，自由聘用和解聘员工。（3）DOC应根据MOE企业的实际价格和成本而非替代国价格计算、调整该企业的反倾销税率。（4）对于非市场经济国家未获得MOE的企业，仍应对其适用单独税率测试。美国消费产业贸易行动联盟认为：（1）如果DOC同时对某一非市场经济国家相同的进口产品适用反补贴法，就应在针对该国的反倾销调查程序中适用市场经济调查方法。只有这样，美国才能不违背其WTO义务并给美国国内的进口商和购买者创造公平的贸易环境。（2）DOC应修改其现行的MOI测试法，将MOI测试局限于强制调查企业和寻求单独税率的企业，根据强制调查企业和寻求单独税率企业的问卷答复来决定某个产业是否是按照MOI三个条件运作的。如果DOC确定MOI三个条件得到满足，就应对强制调查企业适用市场经济反倾销调查程序。
　　美国Stewart & Stewart律师事务所提交评论认为DOC不应给予中国企业MOE待遇。
　　
　　笔者点评
　　从实践来看，由于迄今为止没有任何非市场经济国家申请到MOI待遇，所以DOC从20世纪90年代开始采用的MOI测试法只是一个具有华丽形式却无任何实际效用的摆设。事实上，在美国对华反倾销调查中，大多数中国应诉企业早已对MOI测试法丧失了信心。在中国经济不断发展不断取得成就的背景下， DOC也认识到应该对非市场经济国家反倾销调查程序的某些过时的地方进行修改。于是，DOC发布公告就是否给予中国单个企业市场经济待遇问题向公众征询意见，并由此引发了各方激烈的讨论。、企业、商会和律师事务所纷纷提交评论发表看法，希望DOC能在针对中国的调查中给予单个中国企业市场经济待遇，进而在对华反倾销调查中摈弃一贯采用的生产要素法计算正常价值的做法而直接采用市场导向企业的实际价格和成本计算其倾销幅度。而美国各公司、协会、联盟等提交的评论看法不一，有的希望DOC认定单个中国企业为MOE，有的则认为DOC不应给予单个中国企业市场经济待遇。一般来说，美国消费者或进口商持前种态度，因为它们希望从中国的廉价进口产品中受益；而美国国内生产商则持后种态度，因为中国价廉物美的产品在美国市场极具竞争力、对其构成了威胁。而DOC究竟是否会采用MOE测试法？最终将如何设定该项制度？该项制度运行效果如何？是对包括中国在内的非市场经济国家企业更加有利还是与MOI一样最终沦为摆设？我们拭目以待。
　　（作者单位：高朋律师事务所）

时间：2007-8
作者：丁焱焱