反倾销制度中的反规避问题

来源：国际商报
时间：2007-12-21
作者： 梁杰

　　WTO与反规避（一）概述反倾销概念中的规避，英文通常为circumvention。规避行为使得反倾销税对于倾销的抵消作用大大削弱或化为乌有，不公平竞争行为得不到有效遏制。反规避措施的主要内容是，如果规避反倾销税的行为被调查核实，则可将原反倾销税令的征收对象扩展到这种“变换”的产品上。
　　众所周知，反倾销作为世贸组织允许的贸易救济制度，被诸多成员国所广泛使用。对于反规避，世贸法律对此并没有相应的条文规定，更多需要通过回顾在WTO框架下曾进行过的探讨和对将来的展望进行研究。
　　一般而言，通常的规避行为主要包括在进口国零件组装（Importing Country Assembly）、在第三国组装或生产(Third Country Assembly)、轻微改变产品(Minor Alteration)、后期发展产品（Later-Development）等。规避行为最早出现于上世纪70年代，当时日韩为了绕开欧盟（当时欧共体）、美国对其电子、机械等产品征收的高额反倾销税，转而向欧美出口相关产品的零配件，在进口国之内组装成相同的产品继续以低价进行倾销。由于该方法十分隐蔽，以至于欧盟、美国到80年代中后期开始立法以制止“日趋严重”的规避行为。
　　在这种历史背景下，当时关贸总协定乌拉圭回合谈判拟订了《邓克尔草案》，其中的反倾销部分首次纳入了反规避条款的草案。该草案规定，规避行为通常包括如下情形：（1）以国别转换的方式规避反倾销措施。（2）在第三国组装的规避行为。（3）在进口国组装的规避行为。最终由于各成员国意见分歧太大，乌拉圭回合没有能够就反规避条款达成任何协议。
　　（二）多哈回合中反规避复审的提案1997年4月WTO反倾销措施委员会成立了非正式工作小组，开始就反规避问题进行了一系列的讨论和研究。
　　多哈回合反倾销规则谈判中，关于反规避主要是美国的提案。美方目标为：（1）将反规避的规定纳入协定，形成一项多边规则；（2）明确规避的两种形式；（3）对反规避调查制定统一和透明的程序规则。
　　由于对规避的定义、标准包括零部件和增值比例、是否应重新考虑倾销及损害因素、是否应考察动机、原产地确立标准、国别跳跃（CountryHopping）等许多问题各方存在诸多异议，笔者认为多哈回合规则谈判仍很难形成一个关于反规避明确的规定并将其“合法化”于反倾销协议当中。
　　欧盟反规避立法与实践（一）欧盟反规避立法的进程从欧盟反规避立法的历史发展来看，对规避行为的规制可以分为三个阶段：第一阶段是第176187号条例之前，并没有专门的反规避立法，而是通过既有的规则，即原产地规则和海关分类制度来规制可能的规避行为；第二阶段是第176187号条例之后，对进口国组装规避行为通过专门的立法，即第242388号条例第13条第10款来规制，而对于其他形式的规避行为，包括第三国组装规避，仍然只能由原产地规则和海关分类制度来调整；第三阶段是在第328494号条例之后，首次在反规避立法中对规避行为做出了定义（第13条第1款），并在第2款中对第三国组装规避与进口国组装规避做出了专门的规定。
　　2004年3月13日，欧盟通过第4612004号条例对第38496号条例做出了最新的修改。与对反倾销基本规则的前几次修改不同，第4612004号条例对第13条第1款（关于反规避行为的一般规定）、第13条第3款（关于反规避的程序性规定）、第13条第4款（关于反规避措施的豁免）等均有大幅度的修改，而对第13条第2款（关于进口国组装和第三国组装规避的特殊规定）没有修改。这次修改使现行欧盟的反规避条款更为苛刻。
　　（二）欧盟有关反规避的实体规定1.规避行为的定义根据第38496号条例第13条第1款的定义，规避行为系指第三国与欧共体之间或受反倾销措施约束国家的个别公司与欧共体之间贸易方式发生变化，这种变化除了征收反倾销税之外没有充分正当的理由或经济上的合理性，而且有证据表明造成了反倾销税的救济作用因此被削弱了，同时有证据表明与先前确定的同类产品的正常价值相比较构成了倾销。另外，规避行为，特别应当包括：1）对有关产品的轻微改变，使其归入到正常不受反倾销措施约束的海关税目之下，而且这种改变并不涉及产品的基本特性；2）通过第三国转售受反倾销措施约束的产品；3）出口商或生产商在受反倾销措施约束的国家重新安排他们的销售方式或渠道，以便最终使其产品通过享受较低的个别税率的生产商出口到欧共体；4）第13条第2款所规定的通过在欧盟或第三国对零部件进行组装。
　　上述四种行为并不是穷尽的列举，而只是特别说明的四种典型的规避行为。
　　2.规避行为的构成要件根据上述定义，规避行为必须满足以下四个条件：
　　1）在原出口国或第三国与欧共体之间存在贸易方式的改变。
　　2）贸易方式的改变没有充分正当的原因或经济上的理由。
　　3）反倾销税的补救效果必须正在遭到破坏。
　　4）有证据表明存在倾销。当受反规避调查的产品或零部件的销售价格低于原反倾销调查中确定的该相同产品的正常价值时，认为有倾销存在。
　　（三）欧盟反规避的程序性规定1.反规避调查的立案欧委会可以主动发起或应成员国或任何利害关系方的请求发起反规避调查。反规避的立案调查应当具备如下条件：1）具备证明规避行为成立的充分证据2）由欧委会主动发起或应成员国或任何利害关系方的请求发起2.反规避调查的调查程序
　　欧盟反倾销基本法中关于反倾销调查的许多规定都可以适用于反规避调查。所以，第13条第3款规定，本条例中有关立案和进行调查的程序性规定按照本条予以适用。
　　3.反规避调查的裁定与其他复审调查程序相同，反规避调查并没有初裁和终裁的区别。在调查程序结束之后，欧委会就会发布一个公告，这一公告可能有两种结果：一是宣布反规避行为成立，相应的反倾销措施被扩大适用于转口国或者相应商品；二是反规避行为不成立，反倾销措施不扩大。反规避调查的期限是9个月，因此，欧委会会在9个月内做出反规避调查的裁定。
　　4.反规避措施的执行当规避行为被确定后，在原始反倾销调查中对同类产品征收的反倾销税将延伸适用于规避行为的涉案产品。反倾销税率的确定是按原始反倾销调查中对同类产品确定的倾销幅度，而与规避行为的涉案产品的倾销幅度无关。根据第13条第3款的规定，上述延伸适用应从进口登记之日起生效或从要求提交保证金之日起生效。这就意味着，事实上，反倾销税可以追溯到反规避调查立案之日起征收，最长可以追溯征收9个月。
　　美国反规避立法与实践（一）立法进程美国是最早适用反规避的国家之一。1984年，，决定对来自韩国的彩色电视机征收反倾销税。次年，韩国出口商改用向美国大量出口彩色电视机显像管（CPTs）和印刷线路板（PCBs），并由其在美国的子公司组装成彩色电视机在美国继续大规模销售。对此，。因此决定将对韩国彩色电视机征收反倾销税的命令扩展至彩色电视机的组件上。20世纪80年代末期，随着美国国内贸易保护力量的加强和出口商出现的规避反倾销税的行为，1988年，美国国会通过《1988年综合贸易与竞争法》，该法对规避问题也进行了立法，使反规避措施正式成为美国反倾销法的补充和延伸。
　　《1988年综合贸易与竞争法》第1321节首次规定了反规避条款，对1930年《关税法》的第7部分作了进一步的修改，即为1930年关税法的第781节“防止规避反倾销和反补贴税命令”。1994年乌拉圭回合谈判达成了国际《反倾销协议》，为了履行乌拉圭回合达成的一揽子协议，美国在1994年12月通过了《乌拉圭回合协定法》，对原有的外贸法规进行了修改，其中包括对1988年《综合贸易与竞争法》的修改，并对其中反规避条款中判断规避行为的标准进行了修改。随后，美国1930年关税法进行了修改，其中的第七篇是美国反倾销和反补贴法，反规避措施在该章的分篇D“通则”中的第781节“防止规避反倾销和反补贴税命令”。
　　因此，美国现行反规避立法包括1988年《综合贸易与竞争法》中第1321节的规定、1930年《关税法》第781节的规定、1994年《乌拉圭回合协定法》230（a）的规定或《美国法典》第19章关税法中的1677j节。
　　（二）反规避制度实体规则1.根据美国1930年关税法第781节的规定，可将反倾销措施的范围扩展到以下四种规避行为：
　　（1）在美国生产或组装产品（2）在第三国生产或组装产品（3）轻微改变的产品（4）后期发展产品除了上述四种规避行为，美国反倾销法还对下游产品的监督和虚构的正常价值等行为做了规定。
　　2.反规避措施如果规避行为被认定不存在，或虽然存在却微不足道，美国适用所谓的“无补救的结束”程序，即不采取任何补救方法而结束调查或诉讼。一旦规避行为被认定成立，即将不可避免地导致反倾销措施的扩展适用。
　　美国采取的反规避措施是将规避产品或其采用的零部件纳入有效的反倾销税令或决定的范围内，其对象是倾销国的零部件或从第三国进口的规避商品。
　　（三）反规避制度程序规则美国的反规避立法的特点是实体法较缜密，程序法较趋于富有弹性。实体法部分将现实存在的各种规避形式都包括在内，并对各种规避行为的认定条件做了详细的阐述。尽管如此，大多数认定条件都缺乏具体量化的标准，而将定性问题留待相关调查部门在操作中根据个案决定。在程序法方面，，而虚化了司法复议的作用，以便在尽量短的时间内对规避行为做出相应救济。美国比其他任何国家都更强调在大多数情况下，当局可以不经过倾销与损害调查就将现行反倾销令扩展适用于有规避行为的产品。
：国家对规避本法规定的对外贸易救济措施的行为，可以采取必要的反规避措施。《反倾销条例》第55条规定：，防止规避反倾销措施的行为。《进出口货物原产地条例》第10条规定：对货物所进行的任何加工和处理，、反补贴和保障措施等有关部门规定的，海关在确定该货物的原产地时可以不考虑这类加工和处理。
　　迄今为止，我国反倾销实践已历经十年，中国调查机关尚未发起过反规避调查。
　　（二）问题及影响对于是否应当制定专门的反规避规则，各界一直存在着不同的意见。笔者认为，制定专门的规则与否并不是问题的关键，如何认识和理解反规避，以及反规避的广泛使用会对我进出口贸易会产生什么样的影响更为重要。
　　反规避问题历来是矛盾双方意见最不统一的一个话题。规则的制定从来就是强势集团试图用来扩大自己利益、弱势集团期望用以保护自己。WTO反倾销协议是欧美发达成员较早制定使用也较成熟的游戏规则，一方面是世贸关于全球经济一体化市场开放的救济，另一方面也是对出口方的制约。。所以，反规避问题成为WTO规则谈判中最有争议的议题之一。
　　从严格的法律意义上讲，任何国家实施的“反规避”调查都是不符合世贸法律的相关规定的。反规避作为反倾销的一种衍生调查，一方面是对贸易救济效果的维护，另一方面也是对反倾销反补贴手段的简单扩大和滥用。目前反规避调查主要是欧盟和美国在实践。
　　尽管个别成员在立法中也有反规避条款，但是实施过反规避措施的成员并不多。美国迄今只有6起反规避调查。目前作为反规避的创始者和主要实施方，欧盟的反规避立法和实践也一直受到广泛的批评和质疑，值得关注的是其实施的21起反规避调查中，有14起，占总数70%以上是针对中国的出口产品发起反规避调查。阿根廷、南非分别有一起反规避也是针对中国产品的。
　　展望及建议反倾销措施特别是反规避的运用，与一成员的贸易水平和贸易结构有着非常密切的联系。反规避是反倾销制度中比较严厉的措施，对于是否应当坚持反对滥用措施、限制使用反规避的立场，必须要衡量我经济发展和进出口贸易整体利益。鉴于我国是国际反倾销的最大目标国，而且这种趋势今后相当一段时期内仍将持续，我们应在国际多边层面尽力缓解国际反倾销愈演愈厉的发展趋势。
　　作为世贸成员国，既要考虑本国产业和贸易发展的切实利益，又要兼顾世贸法律的规定，周旋“游戏规则”既要考虑长远利益和本国经贸的战略发展，又要兼顾世贸成员的相同利益。如果说我们无法禁止使用反规避，至少我们可以要求严格调查纪律、规范操作程序、限定实体标准，更大程度的在世贸反倾销法律框架内趋利避害。