城市营销的“法治名片”

菲利普.科特勒在《国家营销》一书中认为，一个国家，也可以像一个企业那样用心经营。这就是“国家营销”，它衍生出“城市营销”的概念，即将城市视为一个企业，将某城市的各种资源以及所提供的公共产业或者服务，以现代市场营销方式向购买者销售。近年来，城市营销正日益成为提高城市竞争力、促进城市发展的一个重要战略工具。 　　城市营销的法治环境不能缺位 　　就城市营销的环境而言，从空间上看主要包括三个方面，即国际环境、国内环境和区域环境。国际环境主要就是国际政治经济形势，对每一个城市来说都是一致面对的；国内环境存在国别差异，在不同国家和地区的城市中间自然有别，但就同一国家来说，不同城市的国内环境也是一致面对。拿我国来说，改革开放30年以来，经济社会建设突飞猛进，国家在推进和深化经济体制改革等方面显著成效，金融资本市场不断完善，为我国城市营销营造了良好的氛围；区域环境则具有特色性，差异最为显著。城市营销环境直接或间接地影响城市营销的所有方面。只有认真分析城市营销环境，才能发现机会和威胁，并以此为基础开展城市营销活动。成功的城市营销，必须对国际国内环境及区域环境作出准确的评估和预测。否则，就容易导致决策失误，从而在城市营销实践中造成资源浪费、效率低下、投资无效等问题，影响城市营销的健康发展。 　　同时，要让城市营销的对象充分感受到制度环境的安全。在城市营销实践中，许多城市意识到营销环境的价值，通过制度环境的完善，并以此作为表彰城市特色或营销优势的“名片”推销自己，纷纷将自己包装成“国际大都市”、“文化都市”、“旅游城市”、“花园城市”、“山水园林城市”等，提高城市影响力，吸引国内外投资者和其他营销客户。 　　制度供给包括政策法律、道德规范及行为准则等，良好的制度环境立足于降低交易成本、提高交易效率。美国经济学家威廉.尼科尔斯说“产品可以是一个人、一个地方、一种思想、一种实在的物品、一种服务、一项政府规划、一个慈善机构、一种福利事业，或者其他能够在某种程度上满足他人的事物。”在城市营销中，除了有形的各种产品外，还涉及了很多无形的产品，大体包括环境、产品和人。我国城市营销起步晚，各个城市营销水平参差不齐，营销理念也尚不成熟。因此，对城市营销环境的认识，也多将焦点放在硬件及显形环境上，很少专门关注相对隐形的法治环境。其实，法治环境在城市营销中至关重要，制度环境中一个不可或缺的环节就是法律制度。尤其是现代城市营销已越来越关注“软实力”，立法的完善程度、执法和司法环境的可信程度以及市民的守法文明程度，都是城市营销竞争中提高城市影响力的隐形指标。因此，我国城市营销应打造好“法治名片”。 　　完善的城市立法是前提 　　法律制度健全与否，对一个国家来说，取决于国家立法；对于一个城市来说，则取决于地方立法。城市营销的法制环境，首先依赖于城市的地方立法，这也是区别于其他竞争城市的最直接的法制因素。相对于适用于全国范围的一般法，地方立法属于特别法。地方立法具有很强的针对性、具体性和时效性，是在一定时期专门调整和规范特定地方、特定事项的规范性文件。因此，地方立法完善与否，是判断城市法制健全与否的直接依据。就城市营销的法律制度环境而言，如果地方立法不完善，无法提供城市营销的法制环境，营销参与者的权利无法充分保障，就难以在城市营销的竞争中脱颖而出，并保持持久的吸引力。 　　从城市营销的角度观察，完善的城市立法，应从城市营销的实际需要出发，做好诸多环节的立法工作。其中，从城市营销的竞争性上看，最为核心的就是确认营销参与者的地位，保障营销参与者的权利，让参与者在城市营销过程中时刻拥有充分的“主体意识”和“权利感”。一方面，城市营销参与者的“主体意识”，着眼于城市营销主体和交易对方的主体地位，尤其是城市营销的主体确立及其职责定位。在国际上，城市营销的主体通常是一个由政府各部门、企业和社区代表组成的委员会（Place Marketing Committee），负责制定城市的营销战略，整合协调各个产业和社会部门的城市营销投资，辅导和教育执行部门等。该委员会作为城市营销的主体，具有较强的综合性，需要打破城市行政系统的条块分割的格局。在我国，城市营销尽管取得一定成绩，但总体上尚不成熟，处于尝试和探索阶段，缺乏全面的战略和统一的营销主体。专门的城市营销机构尚未建立，很多部门都参与城市营销，如旅游局专门面向游客营销、招商局专门面向投资人营销等。不仅缺乏统一的城市营销主体，而且政府在城市营销中主体定位不当，干预过多，把过多的资源直接用于城市营销，从而导致城市营销的主体结构不科学。事实上，城市营销的主角应是企业和居民，政府只能是配角，负责为企业营销城市提供便利。尤其在市场经济环境下，政府作为城市营销的间接参与者，应在企业不宜介入的公共产品上发挥补充作用。针对这些实际情况，在国家统一立法条件尚不具备之前，地方立法或政策制定应确立城市营销的主体，涵盖其机构设立、性质和地位、职责和权限等必要内容。 　　另一方面，城市营销参与者的“权利感”，着眼于城市营销主体和交易对方的权利确认，尤其是城市营销交易对方的权利保障。城市营销的交易对象即目标客户具有多样性，包括企业投资人、金融投资人、商业运营者、品牌拥有者、游客消费者及各类人才等。现代城市营销中，这些目标客户不仅关注城市的物质资源优势，也在乎城市的人文环境状况。城市营销说到底就是形象的营销，城市的形象来源于城市的影响力和吸引力。形象理论专家曼纽尔.赫斯特在其名著《认同的力量》中说“形象就是权力”，其中，营销交易对方的“权利感”即是一项重要的判断标准。在城市营销的参与者权益保障方面，如消费者权益、投资者权益、劳动者权益等环节，地方有权立法机关有充分的空间制定或完善相关法规和规章。 　　诚然，为打造好城市营销的立法环境，不单在营销参与者的地位确立及权利保障上做文章，也应该在其他相应环节为城市营销提供良好的法律保障体系。如资源环境、医疗卫生、劳动就业、社会保障、城市规划等方面，均应提供足够的法律制度保障，以为城市营销打造法律环境影响力。此外，在立法条件尚不具备时，可先行通过城市营销政策，规范和指引城市营销行为，为城市营销提供良好的政策环境。总之，完善的城市立法是前提，打造城市营销的“法治名片”，首先要有法可依，只有具备了先行的立法保障，才可从制度环境上助推城市营销的成长，不仅城市营销的目标客户会源源不断，而且还会孕育出专门的城市营销服务机构，逐步缔造成熟的城市营销运行机制。如科特勒咨询集团就长期关注城市营销，在全球范围内为30多个城市提供了城市营销和国际招商的服务，包括为我国天津，西安，南京等城市做城市营销相关的项目。 　　城市执法与司法环境要可信 　　“徒法不足以自行”。完善的城市立法，只是城市营销“法治名片”的外在形式。要真正打造好城市营销的“法治名片”，还要有值得信赖的城市执法与司法环境。目标客户参与城市营销，涉及行政程序的，不仅要有可靠可信的行政立法作为依据，而且行政机关在具体执法时应有依法行政的理念，尊重法律，信守程序，注重效率，维护公平正义。换句话说，城市的执法环境要可信。这就需要一个依法行政的“诚信政府”、“透明政府”、“效率政府”和“责任政府”。只有这样的政府，才能真正确保法律正确实施，进而创造良好的法治环境，提高城市营销的综合竞争力。 　　理论上尽管如是说，但在城市营销实践中，由于受到计划经济体制的影响，一些城市政府部门不能发挥应有的作用，工作效率也无法适应城市营销售的发展。部分政府决策暗箱操作、办事效率低下等，明显制约了城市营销的发展。中外城市营销的大量实践表明，面对如火如荼的城市营销，政府的执政意识与执政能力直接关系到城市营销的成败。城市营销研究显示，现在中国60%以上的地级市都有发展国际大都市的梦想，但按照国际标准来说仅有上海一个城市算得上国际大都市。上海堪称我国城市营销的典范，申博、承办APEC会议是其形象公关的成功体现，在城市形象的塑造上比国内其他城市更具超前意识，政府把城市作为一项产品，请专业公关公司设计、包装和推广，对城市进行形象公关。姚明和刘翔也受聘为上海形象代言人，分别象征着上海的高度和速度，为上海城市营销增色无穷。因此，政府在营销城市过程中，应当把好位置、明确职责，积极参与城市营销的规划与策划，不断进行制度创新和完善。同时，也要依法行政，自觉约束政府行为，避免干预过多、干预失当。 　　可信的行政执法环境不仅表现于城市营销的宏观领域，在细节方面，城市政府也应当为城市营销的参与者提供良好的执法服务。这不仅是城市所在地方政府的职责，涉及到上级政府依法行政职责的，同样应当为城市营销保驾护航。例如，在城市营销中，申请城市品牌的注册商标，其品牌价值便在法律上得以确认，只要符合法定条件，有关部门应当依法提供权利确认通道。如大连市在1998年就提出自己的城市品牌——“浪漫之都”，并提出把大连建设成为高品位、国际化、大客流、高创汇的中国旅游名城和国际风景旅游城市，继而向国际海滨旅游名城迈进的城市旅游目标。2003年11月，“浪漫之都”作为国内第一个以城市形象注册的商标，在国家工商总局成功注册。 　　除了可信的行政执法环境之外，司法环境同样至关重要。作为权利救济的最后一道保障，城市司法机关能否公正司法，依法保护受害者的合法权益，这对城市营销的参与者来说，显然也是一项需要慎重考虑的制度环境。因此，城市的司法机关应当自觉营造出公正而可信的司法环境，使其成为城市营销中的又一张“法治名片”。 　　培育市民的守法文明 　　纵观我国城市营销的发展简史，改革开放之后到20世纪90年代初是城市营销的萌芽阶段，一些城市已经开始利用现有的资源（如廉价劳动力、土地资源以及优惠政策等）吸引投资；此后是我国城市营销的发展阶段，城市对各种要素的争夺日趋激烈，竞争由此加剧。但整体上说，我国城市营销的观念远未普及，明确提出营销城市的只有北京、上海、广州、深圳等少数大城市。研究表明有城市营销意识的也只是到地级市，大部分县级市完全没有城市营销的概念。 　　但不容否认的事实却是，大规模的城市营销基本上都开始从硬件建设逐步向文化气质等隐形元素发展。面对我国城市营销的这一发展现状，要提高城市的影响力及品牌竞争力，不仅城市营销主体要树立起营销观念，作为城市市民也应当为城市营销的“软实力”、“软环境”贡献力量。城市的文明，很大程度上取决于市民的文明尤其是现代社会，人本意识逐步张扬，发展经济、营销城市的最终目的是让人民过幸福生活，诚如上海世博会的主题，“城市，让生活更美好”。经济发展和城市营销贯彻以人为本，最终关心的是人；反过来，人也应该自觉提高文明程度，培育公民意识，为增强城市的竞争力多添一块砝码。 　　具体表现于法治环境，就是要培育市民的守法文明。守法文明，说到底就是对法律的尊重，对规则的尊重，对权利的尊重，本质上是对人的尊重。如果城市营销的交易对方即目标客户，来到这座城市，能够切实感受到市民文明，进而体会城市之文明和城市之美，自然就会收获一种特有的气质和文化。对城市来说，则通过培育市民的守法文明提高自身的比较优势，打造城市法治环境的软实力，从而在城市营销中立于不败之地。无疑，这也是城市营销中不可缺少的一张“法治名片”。 　　2009年7月24日晚于二气于上海 　　（全文约4500字）——————
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【作者简介】
李绍章，笔名土生阿耿，上海政法学院法律系民商法教研室教师。

【注释】
本文系作者应《民主与法制时报》之约写作而成，拟发表于该报2009年7月27日“城市周刊”版。感谢该报及轻舞寸言编辑的约稿支持。敬请诸位批评指正。