经济学视角下的环境行政执法透析

【摘要】本文以西安市环境行政执法状况为例，从经济学的角度分析影响环境行政执法的直接动因、内在驱动力以及外在动力，认为当前的环境执法应立足于完善环境法律体系，建立集中的环境管理体制，更新执法理念，通过建立环境税收制度等经济刺激手段来引导公众自觉守法，并加强环境法制教育，建立公众参与机制。
【关键词】环境行政执法;执法现状;法律对策;经济视角
【写作年份】2007年


【正文】
　　“世不患无法，而患无必行之法。”任何理想的法律若不能付诸实践，终究是一纸空文。换言之，执法问题重于立法问题，执法不利对法治的危害程度，远远超过无法可依的危害程度。对于行政执法问题，学者有大量的论述，但更多的是从行政主体的主观方面说明影响行政执法的因素，较少从行政主体和行政相对人“经济人”特征的角度来论述。本文以西安市环境执法状况为例，剖析基层环境执法的主要障碍，并且另辟蹊径从经济学的角度探究影响环境行政执法的原因，以期通过这种分析找到解决行政执法不力问题的最佳方法，使环保行政部门的行政行为真正达到管理社会、服务社会的现代行政目的。
　　
　　一、 环境行政执法的内涵
　　
　　环境行政执法，也称环境执法，是国家环保行政主管部门或其他依法行使环境监督权的部门依照法定的职权与程序对环境行政相对人所实施的具有法律约束力的具体行政行为，是国家行政执法的重要组成部分，在整个环境法制建设中具有重要的地位和作用。环境行政执法就是依法行政，依法办事，打击环境违法行为，鼓励保护和改善环境的行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，依法调整人们的社会关系，从而协调人类与环境的相互关系，改善环境质量，维护生态平衡，保障人体健康，促进社会经济持续发展。
　　
　　环境行政执法分为环境行政决定、环境行政检查和环境行政强制执行等行政行为。其中，环境行政决定又包括环境行政许可、环境行政奖励、环境行政命令和环境行政处罚。环境行政执法作为环境保护行政主管部门的主要职责和进行环境监督管理的重要法律手段和行政措施，具有不同于其他行政执法的特点：第一，是单方的具体行政行为；第二、是行政主体执行和适应环境法律法规的行政行为，除了正式的行政法律规范外，有时还包括政策、决议、决定、命令等非规范性的行政文件；第三，环境行政主体直接同行政相对人形成法律关系，直接影响行政相对人权利义务的行政行为；第四，是具有严格程序要求的行政行为，行政主体在进行行政执法时，必须按照法律、法规规定的程序进行。因此，环境保护行政主管部门在实施环境执法时，必须充分注意行政执法的特点，在具体运作过程中，要做到执法主体合法、权限合法、执法内容合法，执法程序合法、证据合法、行政决定合法。
　　
　　二、西安市环境行政执法的现状
　　
　　随着环境保护工作的深入开展，西安市的环境监察执法力度得到了显著加强。仅2006年全市环保行政主管部门就完成了现场监察1950余厂次，共查处违法排污企业246家，责令限期整改122家，实施行政处罚94家；在印染和节能灯行业专项整治中，对54家印染企业，150家节能灯企业实施了限期治理。，加强对群众反映强烈的环境问题的监察频次，，处理率达95%，按期反馈率为94%。[1]
　　
　　总体来说，西安市环境执法能力和水平在不断提高，但是，当前环境执法工作还存在一系列障碍，有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为仍然存在。
　　
　　（一）环境执法机构的权限不清
　　
　　环境执法机构的权限不清，造成各种执法活动交叉、重叠，部门间“有利挣着管，无力都不管”，加之环境保护法律法规未对环境保护行政主管部门如何实施监督权做出具体规定，致使环境保护行政主管部门无法真正对环境实行统一监督管理。特别是当有的部门不认真履行职责，给违法者开绿灯，而作为同级的环保部门，无法给予必要的制约；在出现问题时，部门之间又相互推诿。现实中如对施工工地控制二次扬尘污染管理问题上，涉及部门众多，谁都应该管，但谁都未真正去管，经常是环保部门一家唱独角戏。
　　
　　（二）“自费执法”，环境执法趋利性明显
　　
　　近年来，基层一些环保执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源。自费执法，导致执法行为与执法者自身经济利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重悖离。在对污染企业实施处罚时，由于衡量污染超标的程度易受人为因素的影响，特别是检测人员及其主管人员，因而容易滋生腐败，受经济利益的趋势，有些环保部门甚至希望、鼓励当事人违法，这样才有费可收，有钱可罚，才能保证自己的财源[2]。这种以执法养违法的现象，把立法者的良好意图，变成了某些执法机关的敛财之道，极大的损害了执法机关的执法形象和执法效能。
　　
　　（三）环境执法手段软弱
　　
　　由于我国现行环保法律、，而环保部门在执法中很少有权利自行实施强制手段，环保部门的强制执行权限及其有限，且均属于间接强制。此外，在限期治理、停产整改权限上，环保部门仅对小型企事业单位有权实施，其他决定权均赋予了地方人民政府。然而，地方政府考虑众多因素，有时难以将环保工作作为其考虑的出发点和立足点，面对各种环境违法行为，环境执法人员难以达到是当事人及时、全面履行环境义务的目的，这样往往失去了对一些重大环境污染问题查处的最佳时期。
　　
　　（四）地方政府的发展和政绩观影响环境执法
　　
　　许多领导注重在位经济政绩，严重干预环境执法。在经济尚不算特别发达的西安市，经济指标决定了领导政绩，因此不少领导不惜用牺牲环境来换取眼前的经济发展，乱上项目，无原则地支持庇护企业，一些受政府领导支持的企业可以不经环保部门批准即开工建设，建设过程中也可以不执行“三同时”制度，甚至对国家明令禁止的“十五小”企业，环保部门也无法履行职责。最终导致老的污染源尚未得到有效控制，新的污染源又不断产生，环保部门对环境污染的控制防不胜防。
　　
　　（五）环境执法人员官本位及人治色彩浓厚，缺乏基本的法律思维和职业素养
　　
　　首先，部分领导干部法律意识淡薄，重人治，轻法治，凭主观臆断使用权力，置法律不顾。在环境行政执法中，随意变更法定的执法行为，主要表现如打招呼，递条子，干扰环保执法，据调查，基层环保部门几乎每查处一个案子，就有领导打招呼，递条子，使行政处罚难以实施和执行，有的甚至成为一纸空文。
　　
　　其次，执法人员的整体素质偏低，严重影响了执法质量。如西安市的环境执法人员大专以上文化水平的不到二分之一。随着市场经济的发展，环境监督管理工作日趋专业化、复杂化，这必然要求环保执法的高质高效。但事实上，环保执法队伍除了人员素质不高，还存在人员配备不足的问题，如西安市有大型企业60来家，存在一定污染的企业有几千家，但全市环保系统行政编制人员仅几十人，现场执法人员（指监察人员）不超过30人，而且仅有的几家地方环境监测站物质装备较为落后，一些必要的技术手段亦为充实于机构之中。这些人为障碍不可避免的造成了执法任务得不到高质量高效率的完成，环境违法行为也难以得到有效的追究。[3]
　　
　　三、环境行政执法的原因分析—法律经济学的视角
　　
　　（一）直接动因：边际成本小于边际收益
　　
　　所谓边际成本，是指某件事的额外成本，边际成本是用来与做这件事的边际收益进行比较的。边际收益就是厂商出售额外一单位产品所获得的额外收益，厂商将在边际收益等于边际成本的点上进行生产，而在竞争市场上，边际收益等与价格[4]。根据经济学边际收益等于边际成本的理论，可以得知，行政执法不力的边际成本指由于行政主体及其行政执法人员因执法不力而可能遭受的单位或个人的私人利益损失（不包括国家利益和社会公共利益），行政执法不力的边际收益是指行政主体及其行政执法人员因执法不力而可能获得的私人利益，它主要表现为单位和个人非法收入的扩大。
　　
　　在“理性”经济人特征的影响下，环保执法人员往往会因行政执法不力的边际成本大于边际收益（主要指个人收益）而努力做到依法行政；相反当执法不力的边际成本等于或小于边际收益时，就有可能导致环保执法人员抛弃国家和社会利益而追求单位和个人的私有利益，甚至为了私利不惜冒犯罪的危险。因此，执法者利润的最大化是执法不力的基本根源，其中，自由裁量权限为环境执法者与违法排污者之间的非法“博弈”提供了空间，是产生这种根源的主要因素。
　　
　　现代行政的扩张使自由裁量权的范围急剧扩大，适当的行政自由裁量权体现了行政合理性的原则精神，但是少数环保执法人员在执法时，追求私人利益最大化，，与违法排污者进行内幕交易，而违法排污者也会为了其私人利益，与环保执法人员进行“博弈”，其最终结果是牺牲国家机关的威信和国家利益以换取环境执法机关的部门利益和违法排污者的私人利益最大化，长此以往，会导致国家制定法的普遍无效和无力。
　　
　　为此，一方面国家要从立法上确保执法者的执法权与责任的并重地位，对执法者的自由裁量执法行为尽可能做出明确具体的规定；另一方面要相对集中执法权，改变多头执法导致的自由裁量权滥用的局面，实行执法活动中检查发现权与处理权相分离的制度，特别是对经济处罚实行罚没决定与罚没收缴机关相分离制度[5]。
　　
　　（二）内在驱动力：缺乏有效的激励机制
　　
　　提供恰当的激励是一个基本经济问题，在现代市场经济中，利润向厂商提供生产个人需要的商品的激励，工资向工人提供工作的激励，产权也向人们提供重要的激励，它不仅使人们投资和储蓄，而且使其财产得到最佳使用[6]。
　　
　　就目前而言，我国整个行政机关内部缺乏竞争，难以调动执法人员的积极性，尽管大多数行政机关以晋升职务或其他手段来鼓励执法人员的工作积极性和责任心，，机关内部无民主可言，这就导致了执法成本的零效益，甚至负效益。因此，有必要建立责任激励、目标激励、公平激励等激励机制。
　　
　　（三）外部原因：寻租活动
　　
　　寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动或是指那些维护既得利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动[7]。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和获取既得利益[8]。在“寻租”行为的引导下，政府决策和运作往往会受利益集团或个人所摆布。在布坎南看来，政府是以某种公共利益为借口而制定各项经济决策，并服务于某些利益集团，这些特殊的利益集团为谋求政府保护，逃避市场竞争，实现高额垄断利润，会设法进行各种“寻租活动”。而为了获得这种经济租金，环保行政部门就会利用国家权力获取排污企业的租金，以增加个人收益，。现实中大量存在人情收费、关系收费，环境公共服务设施中的人情、关系承包就是寻租行为的具体体现。而排污企业为了增加个人利益，会选择以租金换取执法人员对其收费标准的降低或对其污染行为的默许。这样，在寻租的推动下，环保执法人员难以真正公平执法，其执法天平倒向给予其“分利”的寻租者也就成了必然。
　　
　　四、法律对策
　　
　　（一）完善环境法律体系，协调各法规之间的关系，规范环境执法
　　
　　有法可依是有法必依、执法必严、违法必究的前提与基础，没有健全的立法，就不可能有规范的执法行为。完善环境法律体系首先要明确可持续发展战略为环境立法的指导思想，同时要坚持高标准、严要求、实事求是的原则，从全局出发，打破部门与地区界限，增强地方特色，大胆吸收与借鉴[9]。其次，在加快修订现象环境法律法规的同时，努力填补已有的法律空白，并对可能出现的环境问题予以重视，加以规范，使环境立法具有一定的超前性、预防性。再者，指导、疏通地方性法规，避免地方保护主义，鼓励地区间联合立法、执法，促进各地区之间的相互监督。还要坚持“以人为本”的立法理念，在利用公权力制定法律政策时，立足于公民的环境利益，使环境立法体现民主性。
　　
　　（二）强化环境保护机构的权力，建立强有力的、集中的环境管理体制
　　
　　传统的环境保护管理体制在集权与分权的问题上并未形成有效的协调与处理机制，而环境资源的公共资源属性和生态属性又要求对环境资源实行统一管理。因此，当前的环境管理体制设计必须破除“条块分割”、各自为政的分散局面，实行垂直管理。在此，可借鉴美国在环境保护管理机构和执法体验上的经验，即美国联邦环保局（简称EPA）拥有管辖全国环境的权力，制定相关法律实施细则，并在地方设区域管理机构来加强对地方政府环境保护行为的监督和处理跨州污染争议，州政府作为环境保护主力，只有经EPA的授权才能拥有参与某些环境项目和执行环境规划的实质性权力。
　　
　　考虑到我国的具体国情，在环境管理体制的建构中，可以推行环保行政主管部门直管制度，各级环保行政主管部门的主要领导任免由上级环保部门决定，地方政府只能提出意见和建议，这样有利于消除地方领导干预环境执法工作，推动基层环保工作的正常开展。在确立环保行政主管部门核心地位的同时，通过法律明确各环保部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在环境管理中的关系，[10]其中关键是在效率原则的引导下，真正赋予环境管理机构决策权、监督权、协调权和执行权。为保障民主决策的实现，在环境管理体制的建构中，必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民主权利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。
　　
　　（三）建立行政激励机制
　　
　　行政激励机制就是利用某些外部诱因刺激行政主体，使外部刺激转化为主体内部动机，目的在于最大限度地激发人的创造欲望。因此，在环境行政管理中，运用适当的激励手段有利于增强行政组织的吸引力和凝聚力，激发行政人员的工作积极性与创造性。具体可以从以下几方面着手：第一，建立责任激励机制，除了在思想上树立行政人员的责任意识外，还要在正义价值的引导下建立严格责任制度，使行政人员在制度的约束下做到责权统一。第二，建立目标激励机制，其关键在于建立有效的人才激励机制，通过设置整体目标，明确环境执法的工作方向，并在整体目标的层层分解之下，形成个人目标网，将个人的发展目标与组织目标有机结合起来，鼓励个人创造自我发展空间，最大限度地体现个人的价值目标。第三，建立公平激励机制，培育良好的行政执法环境，客观的评价个人的工作实绩，根据个人学识与能力来确定工作职位和职位报酬，建立优胜劣汰的竞争机制。
　　
　　（四）采用经济刺激手段
　　
　　受传统的单一命令控制管理方式的制约，环保主管部门难以有效的发挥其管理职能，因而要转变执法理念，更多的强调企业自愿行为和守法，采取市场手段进行管理，在执法和守法中贯彻经济激励机制。可借鉴美国的守法激励政策，具体包含四个阶段：告知受管制者出现的违法行为，提出相关的要求；告知自查期限；企业自查、披露相关信息、采取纠正措施后被告知免于处罚或减轻处罚；对不执行自查者进行处罚，并告知以后将面临更严厉的处罚措施。同时还应规定企业的处罚上限，主要针对其符合对应项目规定条件的自觉纠正行为。上述举措的共同目的都在与鼓励企业加强自身环境管理，运用利益诱导机制提高排污者守法的自觉性和积极性。
　　
　　除了激励企业加强自身管理外，还可以通过政府干预并结合市场手段，将环境资源商品化、价格化，主要是税收的手段。由于环境污染具有很强的外部性，表现为私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致，而这种表现却不能在市场上反映出来。促市场机制在提供环境保护这种公共产品的供应上严重不足，加上环境资源的公共属性，使得其产权难以界定或界定成本过高，由此导致了人们无节制争夺使用这种稀缺的环境资源。环境资源配置的市场失灵，为政府干预提供了机会和理由，而税收作为手段之一能发挥相应的作用。
　　
　　因此，有必要在我国建立环境税制度，以弥补环境税收的缺位。笔者认为可以用环境税制度替代污染收费制度，排污费和环境税相比，一方面没有税法作为保障，缺乏强制性、规范性；另一方面排污费的征收过程中由于没有统一的征费机关，立法过于分散，使收费成本过高，通过排污费筹集的资金缺乏预算约束，导致资金使用效率低下。有鉴于此，我国开征环境保护税应采取“费改税”的方式，在总结排污费征收经验的基础上，借鉴国外环境保护税的模式对其进行改革。因很难持续检视污染物排放，故环境污染税应从易于操作的污染行为入手，还要注意防止生产者将税收转嫁给消费者。现阶段可以开征的税种有水污染税、大气污染税、固体废物税，除以上三个税种外，待时机成熟后可以对噪音、废电池、拥挤等行为征税。在税基的选择上，根据我国的实际情况，对排污行为，包括工业废水、二氧化硫等，还可以实施以排放量为课税依据；对工业固体废物、一次性难降解的塑料包装物应以纳税人的应税销售收入或销售数量为税基。在税率的设计上，应本着征税后的企业边际成本等于边际社会成本的原则，采用定额税率为主，从量计征，并根据经济发展状况、人们对环境的要求以及环境改善程度作适度调整。在税收征管上，由环保部门负责定期测定排污量，税务部门负责具体的税款征收，有学者提出，，先有地方政府征收，，用于治理全国性的污染。笔者个人认为，环境税可直接上缴国库，由国家财政部门统一管理。
　　
　　（五）加强宣传教育，提高全社会的环境意识
　　
　　提高环境意识是解决基层环境执法工作中许多现存问题和难点的有效手段。首先，要强化公民环境意识教育，充分利用新闻媒体宣传环保知识，通过开展正反两方面典型警示教育，提高人们的环境意识和法律意识，营造有利于执法的社会氛围。其次，强化执法人员的法律知识学习和培训制度，执法机关要有计划、有步奏、有针对性地组织执法人员进行多种形式的法律学习和培训，从而在思想上端正环境执法人员的执法观念，使其养成正确的执法观、权力观。
　　
　　此外，还应建立公众参与制度，增强环境行政执法的民主性。所谓公众参与制度，是各级政府和环保行政主管部门的环境决策行为、，听取群众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境的制度。我国现行环境立法虽对公众参与作了一些规定，但由于具体规定过于原则抽象，缺乏可操作性，而且形式单一，只注重末端参与，忽视了公众的全程参与。因此有学者认为，真正的公众参与应包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与，四个参与有机结合，同时运用，才能通过公众参与实现强化环境监督力度和改善环境质量的目标。[11]笔者认为，具体实施中，，派公众代表以陪审员的身份参加；或吸收公众参与环境管理部门对环境纠纷处理的案例分析会，让公众更好地把握环境保护的关键和重点。此外，环保部门还应实施政务公开制度，向民众公开执法依据，环保政策，办事程序，各类环保收费的项目、标准和依据，从而实现民众对环保执法的民主监督。值得指出的是，环保部门可以考虑建立环保执法的回访制度，多方面、多渠道征求民众对环保执法的意见和建议。


【作者简介】
曾涛，西安建筑科技大学人文学院，西安。


【注释】

[1] 董红 王有强《论行政执法中存在的问题及对策》 求实，2004（6）
[2] 段进明《微观经济学》 北京：中国政法大学出版社，2003
[3]〖美〗理查德.波斯纳《法律的经济分析》蒋兆康译中国大百科全书出版社，1996
[4] 孙署生 唐沼均 姚家峰《我国行政执法不严现象的经济分析》重庆大学学报，2004，（6）
[5] 斯蒂格利茨《经济学》 北京：中国人民大学出版社，2000
[6] 周林彬《法律经济学论纲》 北京：北京大学出版社，1998
[7] 杨玉生《现代微观经济学》 北京：中国经济出版社，2004
[8] 王蓉 《中国环境法律制度的经济学分析》 北京：北京法律出版社，2003
[9] 陈仁 朴光洙《环境执法基础》 北京：法律出版社，1997
[10] 吕中梅《环境法新视野》 北京：中国政法大学出版社，2000
[11] 夏勇《走向权利的时代》 北京：中国政法大学出版社，1995
[12] 叶俊荣《环境政策与法律》 北京：中国政法大学出版社，2003
[13] 常纪文 王宗延《环境法学》 北京：中国方正出版社，2003
[14] 蔡守秋《环境法教程》 北京：法律出版社，1995
[15] 罗豪才《社会转型时期的我国行政法制》 中国行政学院学报，2003，（1）
[16] 胡建淼《行政违法问题探究》 北京：法律出版社，2000