征地制度的制度悖论与创新路径

　　工业化、城镇化的进程必然会发生农地从农业用途向非农用途的大量转变，农地用途的改变，实质上是一个国家城市化、工业化进程中农地资源的重新配置过程。现阶段我国农地用途向非农建设用途转变除个别例外，主要是依法通过国家征地的方式实现。由于农地征用补偿标准由政府制定，没有真实地反映农地资源的稀缺程度，影响了农地的资源配置效率;同时，过低的征地补偿费导致国有土地的出让价格和征地补偿之间存在着巨大的利差，有关利益主体对征地收益展开了激烈的争夺，这不仅损害了农民的利益，也加速了农地的非农化进程。这一制度引发的社会分配不公正，导致的生产和交易低效率等问题，已引起各方广泛关注，征地制度改革已经提上决策层的议事日程，成为重大政策课题。

　　一、现行的征地制度框架

　　征地制度是国家为了社会公共利益的需要，依照法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有农地变为国有土地的制度安排。征地是一种政府行政行为，也是目前我国土地农转非的主要途径，国家为了规范征地制度，、土地管理法》、土地法》、《征地管理费暂行办法》、《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》等有关法律和制度。

　　(一)现行征地制度的制度环境 　　征地制度主要指规范土地基本经济要素转移过程中所涉及的产权法律安排和管制程序的总和。诺斯(1994)认为，制度环境是一系列用于建立生产、、社会和法律基础规则。制度环境是一国的基本制度规定，它决定、影响着制度安排。在制度环境中，宪法和法律结构至关重要。 　　目前，我国涉及农地征用制度的法律主要有《宪法》相关条文、、。2004年的《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿，这为科学地界定征用、征收行为，实施征地制度改革提供了最权威、最切实的法律基础。

　　2003年实施的《农村土地承包法》，根据农地使用的现状，强调了农地使用权的家庭承包性、稳定性、排他性和自主性，不但确认了保护农户的农地使用权和收益权，而且明确界定了农户土地转让权，但是关于农户农地承包权和转让权的界定，以“土地的农业用途”为限，不包括农地用于非农业用途时对农户承包经营权的确认和保护。就是说，农地在农用范围内，其转让权归农户，而农地要转变为非农业建设用地，情况就发生实质性的改变。《土地管理法》明令，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。因此，农地转为非农业用地，首先必须通过国家征收，使之完成从农地集体所有制向国有制的转变。国家对被征农地的补偿也只是按照被征收农地的原有用途给予包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。在这种体制下，我国形成了一个混合的农地市场：政府凭借对农地转非农用地的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场，前者为行政配置，后者为市场配置。 　　此外，现行法律允许在某些例外条件下，农地可以不经过国家征地程序转为建设用地。一是农民自用于办企业、住宅、公共设施和公益事业的土地，虽然也是农地转为建设用地，但可以保留集体土地所有权。二是农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为非农建设用地。

　　(二)现行征地制度的制度安排 　　我国征地制度环境决定了征地制度安排。我国征地制度的基本特点在于，农地一旦转为非农用地就由“民土(农民集体所有、家庭承包经营)”变为“国土”。这样一套为解决工业化和城市化占用农地而设计的土地制度，混合了“土地不得买卖和涨价归公”(强制征地)，“国家工业化”(超低价补偿)，人民公社集体所有权(惟有“集体”成为农民合法代表)，以及“香港经验”(土地批租制)，被概括为“征用制+批租制”，它的特征如下：一是决定工业和城市用地供给的国家，既没有农地的所有权，也没有农地的使用权，而农地的所有者没有资格讨价还价。二是政府对工业和城市用地需要做出判断，运用行政权力(包括规划、审批、征地)决定土地的供给。三是权力租金，而不是土地产权的权利租金刺激了农地转向非农用地。 　　1、征地目的和范围。我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为了公共利益的需要，可依法对土地实行征用。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让，但是农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。 　　2、征地补偿。，征用的土地按照被征用土地的原有用途给予补偿，以耕地前3年的平均年产值为基础，按照不同地类分别乘以不同倍数计算征地补偿费，同时规定，征地补偿费最高不得高于前3年平均年产值的30倍。

　　3、征地补偿费的分配。《土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归集体经济组织所有。 　　4、征地安置。安置途径简单，在计划经济时期，征地补偿多以就业安置为主，现阶段征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式一次性支付给集体或农民。 　　5、征地程序。征地的程序由征地和用地单位说了算，农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等的地位。

　　6、征收和征用。所谓征收，是为了公共利益的需要，国家将私人或组织所有的财产征归国有;所谓征用，就是国家为了公共利益的需要而强制性地使用公民的私有财产。首先，从法律效果上而言，征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或其他权利的行为，其结果是权利发生转移;征用则仅是紧急状态下的强制使用，一旦紧急状态结束，被征用的物体应如数返还给原权利人。其次，征收、征用的补偿不同。在征用的情况下，因为所有权没有转移，如果标的物没有损毁，就应当返还原物，而在征收的情况下，不存在返还的问题，即具有单向流动性。由于征收是所有权的转移，给被征收人造成的损失更大，对其补偿也应更高一些。再次，征收和征用的适用条件不同。征用一般在临时性的紧急状态中使用，而征收则是基于公共利益目的而采用。