外国征地制度给中国带来的启示

　　近年来，随着中国城市改造和农村城镇化步伐的加快，土地征收越来越不可避免，且征收数量越来越多。然而，由于各种原因，土地征收过程中侵犯农民土地利益的现象时有发生，据中国社会科学院农村发展研究所国家社会科学基金课题组调研发现，，，，成为当前影响农村社会稳定和发展的首要问题产因征地而引发矛盾和问题的原因是多方面的，其中现行农村征地制度的不完善是导致失地农民土地权益受到侵害的根本原因。从国际经验看，无论土地所有制性质如何，严格界定的“公共利益”范畴，完善的征地补偿制度和设定规范的征地程序都是征地制度的核心要件，也是防止征地权滥用的有效途径。因此，结合中国实际，有选择地借鉴一些其他国家的相对更为成熟、合理的做法，可为进一步完善中国的征地制度。

，但征地权的基本属性是基本相同的:征地权行使的前提必须是出于公共利益的需要(公益性);征地是国家(政府)单方面的意志表达，无须征得土地所有人的同意即可发生法律效力，对土地所有人具有强制的拘束力，使其承担服从的义务(强制性)。z征地权特有的公益性和强制性属性，决定了征地权如果不加以严格限定，必然会导致政府在征地过程中的自由裁量权过大，征地权滥用的现象难以得到遏制。为了有效防止征地权的滥用，一些国家在长期的征地活动和司法实践中逐步形成了一些较为普遍的做法，即在征地制度中，法律对于土地征收权的行使，从目的和程序上都作出了严格的规定，即征地必须是为了公共利益的目的，必须严格依照法律规定的程序，必须予以公正的补偿。其目的在于对被征收者的土地权益实施多角度的保护，从而缓和了征收者与被征收者之间的矛盾。这些做法对中国有很好的借鉴，主要体现在以下几个方面:

　　明确界定“公共利益”的内容和范围

　　很多国家的土地市场是建立在土地私有制基础之上的，企业取得土地所有权或使用权的来源不具唯一性，包含若干渠道在市场经济条件下，为了既不破坏土地市场的竞争规则，又保证有足够的公共用地来源，各国(地区)政府都将“非公共目的”用地和“公共目的”用地区别对待:对前者的流动不过多干预，对后者，政府则充分运用特权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必须有一定的前提条件，就是在法律法规上明确界定“公共目的”的内容和范围，进而采取不同政策，否则就无法将两类用地区分开来。因此，各国法律都把公共利益的需要作为政府征地的依据，将不同目的的土地使用区分开来，并分别适用不同的法律。为了防止对“公共利益”理解不当，各国对此都加以解释。有的国家采取了概括的方式:例如《法国民法典》规定“为了公共利益的需要，包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控的需要”，可以由政府对私有土地进行征收;有的采取列举的方式:例如日本《土地征收法》规定“为了兴办各种社会公共事业，如:道路、公园、堤防以及港湾建设等”，可以征收私有土地。

　　土地征收应以“公共利益”的需要为目的，是世界各国通行的做法，这在中国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》中也都有明确的规定。但是，同其他国家相比，中国法律对于“公共利益”的解释模糊不清，对征地目的和范围也没有作出明确的界定。《土地管理法》不仅未对“公共利益的需要”作出明确的阐释和界定，还进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。一些地方在具体执行时，将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭小范围扩大到所有的经济建设和商业开发，使征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目。从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权。一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也是通过征地取得的。这样用行政权力强行征地造成了很大的弊端:首先是难以控制自由裁量权的任意行使，对政府动用征地权没有作出限制。其次是征地范围的随意扩大使农民的生存基础可能被轻易地剥夺，对农民造成伤害。

　　为此，笔者认为中国应借鉴其他国家的做法，对征地权的“公益目的”进行更明确的规定和阐释，具体可以采取概括兼列举式的方法。这样既具有操作性，又不乏灵活性;既保留了现有的原则性条款，又明确规定了“公共利益”的具体范围。

　　强调征地必须予以补偿

　　在各国的宪法中，均规定征收征用土地必须予以补偿，另外，关于补偿的额度也是宪法层面上需要加以明确规定的一项重要内容。因为补偿额度不仅明确回答了被征地者的土地被征收征用时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家对被征地者补偿的程度。如1993年的俄罗斯宪法第35条第3款规定:“为国家需要而把财产强制性地划归公有，只有在事先等值补偿下才能进行。”在多数国家和地区，土地征收方都给土地所有者以较为满意的补偿，征收补偿通常由两部分组成:土地征收费和土地赔偿额。其中土地征收费相当于土地价值，一般按照征收时的市场价格给足补偿;土地赔偿额是对土地权利人因土地被征收而造成的经济及其他损失的补偿。法律给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值，这既有利于保证被征地者原有的生活水准不降低，也有利于土地资源的优化配置。目前在国外，单一的补偿方式已经不为多见，而是采取以金钱补偿为主，实物补偿为辅的多样化的补偿方式。

　　由于目前中国的征地补偿机制不合理，导致征地补偿低、长期稳定生活得不到保障等已成为失地农民普遍反映的问题之一。

　　这种法定的征地补偿机制存在的问题主要表现在:

　　第一，征地补偿的范围狭窄、标准偏低、方式单一从中国《土地管理法》的规定来看，征地补偿费仅以与征收有关的直接损失为限，不包括间接损失和其他附带损失，具体包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费四个部分。这一补偿范围大大小于其他国家的规定。按照中国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，土地补偿费计算方法采取“产值倍数法”，是极不科学的。由于土地利用方式、种植制度、市场情况、区域差异等条件的不确定性，这种测算方法难以准确地反映被征地的本质特征。从现实情况来看，这一补偿标准明显偏低，即使按照最高标准，也不能从根本上保障农民的生活。中国土地征收中多采取现金补偿的方式，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，造成土地增值分配的不合理，从而使农民的长远生计无法得到解决。