我国征地制度的法制完善之路

　　摘要：首先从土地征用过程中存在的一系列社会问题出发，从完善法制的视角来审视我国的土地征用法律制度，发现我国的征地补偿法律制度十分的不完善。 表现在很多方面：一是公共目的概念缺乏严格界定;二是征地补偿标准不合理，征地补偿方式单一，补偿分配不合理;三是征地补偿法律程序不完善缺乏有效的法律救济机制等等。正因为这些原因所以政府在征地过程中滥用公权力谋取私利，使农民的合法权益受到极大地损害。因此，要实现农民和政府间关系和谐，促进农村和谐社会的实现，必须完善我国的农民土地征用法律制度。基于此，我们从科学界定公共利益、确立公平补偿的标准、建立正当的程序及完善法律救济四方面加强有关的制度建设。

　　关键词：土地征用;公共目的;征地补偿

　　土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类赖以生存和发展的最重要的资源。土地的归属和利用关涉到社会的安宁和发展，与社稷的兴衰与人民的福祉息息相关。在当下，随着我国城市化步伐的大大加快，城市向郊区迅速扩张，以及各地掀起了建设经济技术开发区的热潮，农民的土地被大量征用，出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路的“五无农民”群体[1]。。因此农地征用制度的完善是解决被征地农民利益问题的关键。这一问题不仅关涉到政府的公信力以及农民合法权益的保护，。党的十六届四中全会指出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会的建设摆在重要位置”。因此农地征用制度的不完善成为阻碍农村和谐社会实现的一大障碍。

　　一、农用地征用中存在的主要问题

　　目前农用地征用中存在许多问题，有很多问题与征地制度不完善有关。

　　(一)“公共目的”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占土地现象大量发生。

　　大多数国家都规定国家征用土地的权力仅限于公共目的需要。进行这种限制的理由，是国家不应该使用其强大的土地特权从某些私人手中征用土地来为另一些私人谋取利益，而是应该仅在惠及全社会的公共目的之下才动用这一土地特权。

　　我国征地法律规定国家可因公共利益征地，但没有规定因公众利益征地的范围。并且宪法规定国家有权因公共利益需要进行征地。2004年《土地管理法》重申了宪法的这一规定，但没有界定哪些用途属于公共利益。该法的实施细也没有对之给予详细说明。这样，国家机关在处理哪些情况属于公共利益这个问题上拥有完全的自由裁量权。[2]

　　中国现行的征地法律制度还规定，除少许例外，所有非农用地都必须使用国有土地。如果计划农转非的土地属农村集体所有，则必须通过一定程序先把所有权转为国有，即征地。在这种征地制度下，国家不仅可以因"公共利益"征用农民的土地，而且还可以征用土地用于其他所有非公共用途。因为现有的法律制度禁止将集体所有的土地直接转为非农业的商业用途，任何用于商业用途的农地必须经过国家征地将农地转为国家所有。由于对"公共利益的需要"没有明确的定义，再加上国家在土地农转非上的垄断地位，使国家的征地中有很大一部分是因营利性的商业目的征地。

　　(二)征地补偿标准不合理造成了低廉的征地成本和巨大的出让利益，助长滥征乱占。按《土地管理法》规定： 每亩土地补偿费、安置补助费和地上附着物、青苗补助费的总和不得超过征用前3年平均产值的30倍(实际工作中不少地方都按低限补偿)，一般每亩地补偿费用只有1-2万多元，真正到农民手里的只有几千元，造成大量无地、无业、无保障的“三无”农民。根据大多数国家采用的征地补偿基本原则来判断我国《土地管理法》规定的补偿标准有明显的不足。在这三类补偿中，青苗补偿和安置补助都是对农民在土地上的投入(如作物和住房)的补偿，与土地本身的价值关联不大;只有土地补偿才是对农民失去土地的补偿。即便按目前法律规定的最高比例补偿，这对土地所有者的集体和农民30年使用权仅仅值10年的农业产量，这显然是不公平的。如果考虑到这些法定的征地补偿标准也适用于非公共目的的土地农转非，那就更不尽不合理了。现行法律授权地方土地管理部门按法定标准对农民给予补偿，但同时又允许它们以市场价格出让土地使用权。这便刺激地方政府通过土地征用和土地使用权出让来谋取私利，因为它可以压低给予农民的征地补偿，同时又把土地使用权拍卖给出价最高的土地开发商，巨大的差价利益驱使滥占大量土地。

　　(三)作为土地所有者的集体与拥有30年土地使用权的农户之间土地补偿费分配不明。尽管1998年《土地管理法实施细则》中规定国家要将土地补偿费交给集体，但是却没有对国家将这些土地补偿费下发到集体后，集体如何对其进行处理做过任何规定。分配制度的这一法律空缺，使土地补偿费无法切实发放到农户手中。

　　(四)征地补偿方式单一

　　根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。现实中农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得到补偿费后，用来建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，一旦在城市失业，缺少劳动技能，又失去土地，就没有安身立命的地方，进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失地农民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法犯罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却忽视了现实，不利于社会的长远发展。

　　(五)农民的程序性权利无保障，

　　现行法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民，《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》赋予了被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿方案有提出不同意见和要求听证的权利，对农民提出的意见确需修改的时候，土地行政主管部门应当修订，并在报同级人民政府批准的时候附上相关意见和听证笔录。但是程序规范的法律约束力不足。我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。

　　法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。这些有效的程序规范简单说来就是要保证农民在征地过程中有：(1)知情权;(2)参与权;(3)上诉权。中国现有的土地征用法在这三个方面做得很不充分。在多数情况下，农民只是简单告知哪些地块要被征用，目的是什么，他们能得多少补偿。这种告知都是口头的，而不是书面的。在土地征用过程中，政府往往追求效率而忽视程序，但是农民的权益却与程序密切相关，程序上的欠缺致使农民的实体权利没有可靠的保障，大大侵害了农民的切身利益。