国有独资公司存在的问题及原因国有独资公司

　　国有独资公司作为国有企业迈向多元化投资主体的有限责任公司或股份有限公司的一种过渡形式，在许多方面都作出了有益的尝试，但仍然存在着一定的问题：

　　(一)国家授权投资的机构或国家授权的部门权利行使行为不规范

　　国有独资公司的终级所有者是国家，国家作为“虚拟化的所有权主体”只能委托其授权投资的机构或授权的部门来代理其作为国有独资公司的权力机关行使股东会的部分职权，这就出现了公司决策行为外部化的问题。同时，修改后的《公司法》又明确规定“国有独资公司监事会、部门委派的人员组成，”国家授权的投资机构或国家授权的部门还有权指定国有独资公司的董事长、副董事长及董事会成员(职工董事代表除外)。于是，国家授权的投资机构或国家授权的部门往往一身几任，以国有资产所有者、管理者、监督者和行政机关的身份同时出现，从经济角度说这就使得其在行使投资的经济权力中难免渗入行政权力，以行政权益替代经济效益，致使公司制与行政体制的运行之间没有明确界线，从法律的角度来说，这种机关构建使得国有独资公司不能实现真正的“政企分开”公司对国家授权投资的机构或国家授权的部门存在极大的依附性，便无法真正拥有独立的人格和利益，很可能重新回到原有的旧体制上去，成为受制于行政权力的“准法人”。

　　同样值得注意的是，国家授权投资的机构或授权的部门在公司运营中，不仅会出现上述滥用代理权，破坏企业治理独立性的情形，也会出现对国有独资公司的行为不加过问，不充分使用甚至不用代理权的情形。公司的董事会或个别公司领导在失去必要的管理和监督时，为谋取小团体利益或个人私利，可能侵吞公司财产，从而架空国家的股东地位，造成国有资产的大量流失。因此，笔者认为应通过立法明确界定国家授权投资的机构或国家授权部门自身具体的权利和责任范围。切实做到产权清晰政企分开，具体内容在下文中讨论。

　　(二)董事会权责不明确和其人力资本的非市场化形成“内部人控制”的局面

　　国家授权机构委托给董事会的权利和责任不够明确，难以保证董事长真正负起国有资产产权代表的责任，造成的直接后果就是虽有明确的投资主体定位，却没有明确的责任主体负责，政治责任的“强控制”和经济责任的“弱控制”结合在一起，最终，将很可能是表面上由国家控制，实际上是“内部人控制”，即企业内部人员如经理和职工事实上对投资、利润使用等方面的控制权。

　　除此之外，董事会的权力也过大，国有独资公司的董事会兼具权力机关和业务执行机关的双重职能，具体来说，国有独资公司的董事会除享有一般有限责任公司董事会应有的公司经济管理的执行权之外，还享有除国家授权投资的机构或国家授权的部门行使的股东会职权以外的股东会职权。包括：决定公司的经营方针和投资计划;审议批准公司的年度财务预算决算方案;审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案;修改公司章程。这显然违背了权力分立的要求，背离了我国公司立法的协调性。对此，有人认为：“现代各国公司法大都出现了削弱股东会的权限而强化董事会权限的立法趋势。”但我们知道，西方发达国家这种对“股东会万能主义”的法律废弃，是建立在股东会和监事会对董事会职权的行使能够有效制约的基础上的。而我国《公司法》对于国有独资公司董事会职能的行使没有规定有效的监督机制，因此公司运营的结果必然造成董事会和董事行为随意化，致使董事会和董事可以对决策的失误而造成的公司资产(包括国有资产和公司法人财产)的损失不负责任，从而形成经营权的无限膨胀，排

　　另一方面，《公司法》规定董事会成员由“国家授权投资的机构和国家授权的部门按照董事会的任期委派或更换”，“董事长、副董事长由国家授权投资的机构或者国家授权的部门从董事会成员中指定”，“国有独资公司设经理，由董事会聘任或解聘，经国家授权投资的机构或者国家授权的部门同意，董事会成员可兼任经理。”这与传统意义上的国有企业人事制度基本相同。由于缺乏一个高效竞争的有序的人才市场，特别是一个客观公正评价经理业绩的市场机制，由于国有独资的性质，也不存在代理权的竞争和故意收购，代理人只要搞好同政府的上级主管部门的关系，就可以保住自己的权利和职位，使约束机制大打折扣。这种人力资本的非市场化选择必将导致“内部人控制”的危险局面。

　　(三)监督机制仍不够健全

　　原《公司法》规定，国有独资公司不设监事会，使得公司内部监督机制基本处于真空，从而使得权力本已庞大的董事会和经理缺乏应有的监督，理论界对监事会缺位问题展开过激烈的讨论，对设立监事会的呼声很高。，。有学者认为，向国有独资公司派出监事会是从体制上、机制上、法律制度上规范对国有独资公司的监督，是在充分维持国有独资公司自主权的同时完善监督机制的有效做法。它具有以下的优越性：1、从体制上理顺了国家对国有独资公司的监督关系，。2、从机制上完善了国家与国有独资公司监督关系。一方面，，对企业经营管理和国有资产保值增值情况进行监督，能使所有者对国有资产的监督到位。另一方面，监事会不参与，不干预企业的经营管理活动，从机制人保障了国有独资公司的经营自主权的落实和实现所有者(国家)对国有资产的有效监督。3、派出监事会在制度设计上具有科学性，主要表现在五个方面：，，体现了监督的权威性。(2)监事会“以财务监督为核心，以查帐为主”的工作方式，体现了监督的科学性。(3)监事会工作经费独立，任职实行回避和转换制度，并且有严明的纪律要求，从工作机制上维护了监督的有效性。(4)监事会只进行事后监督。(5)监事会监督具有非执行性。4、派出监事会制度解决了国有资产监督制度的法律依据问题，从法律地位上加强了对国有独资公司的监督。

　　笔者认为，现行《公司法》确立的派出监事会制度与原《公司法》的无监事会情形相比确实是一大进步，但其本身仍不够健会，尚存在以下几方面的问题：