不作为行政行为强制执行

　　“责令”是行政法律规范中常见的法律术语，如责令改正、责令停产停业、责令返还、责令停止违法行为等，其性质则有行政处罚、有行政处理决定、行政强制措施、行政命令等，有的具有执行力，有的不具执行力。对于具有执行力的责令类具体行政行为，按照行政诉讼法及相关司法解释的规定，法律、行政法规未对行政机关作出强制执行授权的，，。责令停产停业的行为罚、责令停止违法行为的行政管理措施等，虽然性质不同，却均属具体行政行为，也均以要求相对人不作为为主要内容，，。为便于论述，本文以“责令不作为具体行政行为”概括此类以要求行政相对人履行不作为义务的行政处罚、行政强制措施、行政管理措施等具体行政行为。责令不作为的具体行政行为作出后，相对人不履行，，实务中存在诸如应否受理、如何执行、结案标准、后执行效力、以及处罚效力能否延伸等诸多争议。笔者试以行政法相关理论及对法律法规的理解，对各问题予以阐述，努力为规范以责令不作为为主要内容的具体行政行为的强制执行实务，作出一定程度的厘清。

　　一、责令不作为具体行政行为强制执行的受理

　　行政机关作出责令行政相对人不作为的行政行为，。有人认为，行政机关作出的诸如责令停业、停止办学等具体行政行为，缺少可执行内容。，，申请执行的法律文书应当具有给付内容。“给付”具有主动性、积极性，责令不作为具体行政行为的执行标的是为一定行为，且显然是一种消极不作为，不是诉讼法意义上的给付内容，因此责令不作为具体行政行为申请执行，，应不予受理。此种观点具有一定市场，，不少行政机关的工作因而受到影响。、先进做法予以宣传。

　　另一种意见认为，，对行政机关的申请，。笔者也同意这一意见。

　　从法理角度分析，参考民事诉讼理论中对诉的分类：确认之诉、给付之诉、形成之诉，以行为作标的符合给付之诉分类标准。而且所谓给付内容，法律也并未排斥执行内容为行为。有人就明确指出“作为给付内容的行为，既可以是作为，也可以是不作为”[i] “给付”之意应是与“宣示”相对应。显然，对行政相对人作出的责令不作为具体行政行为不仅是宣示其行为的违法性，还赋予其某种行为义务，这一义务不能以确认、形成(撤销)归纳，而更符合“给付”的构成。因此，，其依据不够充分。

　　从法律规定及立法本意考虑， ，具有法律法规的明确要求：或是法律、，或是未授予作出处罚的行政机关强制执行，依照行政诉讼法司法解释，，。法律和行政法规规定了对某种违法行为的处罚，是基于其违法事实、违法程度综合考量作出的规定，既然责令不作为具体行政行为是罚当其过的、符合法律规定的，对此类案件不受理执行行政机关当然难以接受，也使应受处罚、应当停止的违法行为不能得到有效的制裁和约束，使相关行为罚、行政命令、行政强制措施设定的立法意义、价值受到冲击。

　　因此，对责令不作为具体行政行为的强制执行申请不受理的观点在理论上是不能成立的，也有违法之嫌。至于实务中有人以执行难度、无执行措施等作为不受理的理由，笔者认为不是有效论据，。

　　二、责令不作为具体行政行为的执行方式

　　应当承认，，不少也有一个实际的考量，即受理后难以执行，传统的执行方式、执行措施难以奏效。这一点成为潜在的不受理的理由。责令不作为的具体行政行为即是要求相对人以不作为作为执行内容，，。此类行为的执行方式，实务中大致可分三种观点，一种是“消极无为说”，即前文所说认为这类案件只能靠做工作，协调解决。由于法律没有规定对此类案件的强制指施，被执行人拒不履行就无法执行。实务中持这种观点的人不多;另一种笔者称为“积极说”，认为应以对相对人科处迟延履行金、罚款或相对人的法定代表人、直接责任人采取人身强制为主要执行措施。，相对人未履行不作为的义务，即构成迟延履行、，应依诉讼法相关规定科以迟延履行金，予以警告、罚款、拘留，情节严重的，应追究相关人员的刑事责任。由于责令不作为具体行政行为不涉及财物的转移，。还有一种观点则可称“激进说”，，，应采取一切措施保证被执行人切实履行相关义务，除了对相关人员人身采取强制外，还可以采取扣押相对人赖以进行被禁止行为的工具、封闭其进行被禁止行为的场所、冻结其进行被禁活动的帐户等，确保责令不作为的具体行政行为得到执行。此种观点指导下的执行活动在实务中出现较多。

　　上列三种观点中，第一种“消极无为说”使受理执行的价值荡然无存，能采取的手段不用来实观执行目标，显然不足取。第三种“激进说”观点在实务中较为常见，一般而言，行政机关与相对人间的强弱地位悬殊，在行政机关的责令不作为具体行政行为被确认可以执行时，即是司法权和行政权共同发挥作用的时候，执行权极易膨胀。而对如何实现责令不作为具体行政行为，实际上缺少相关的具体的规定。目标的正当性、，。特别是在一些特殊领域，法律和政策介入程度均较深时，。例如对非法办园办学行为，依法规作出的具体行政行为是责令停止办园，而政策文件上用词是“取缔”。“取缔”意味着采取一切必要的措施包括司法、行政、以及其他方法予以消除，，采取司法手段。这种语境、语义上的差异，，往往面临所谓实质正义或目的正义与程序合法的冲突。特别是在法律法规存在漏洞或者手段欠缺时，，没有在前期做好充分的沟通和协调工作的话，则党委政府或相关行政部门则强烈不满，。，在此类案件的执行中，采取了诸如扣押、查封等适用于财产类案件执行的手段。这种做法应当说是不符合法律规定的，也侵害了行政相对人的财产权。。