人民法院参与大调解体系的实证分析

今年4月，，对构建人民调解、行政调解和司法调解三调联动的大调解格局提出了具体的指导意见。那么，，在与非诉调解力量的对接过程中应该坚持什么样的思路，。、镇、庭“三位一体”便民调解网络的运行模式之得失为鉴，，诉与非诉调解相衔接为半径的大调解体系实现路径的认识。

一、厘清思路——基于我院自身实践的启示

（一）我院村、镇、庭“三位一体”调解网络的实施

笔者所在的山东省泗水县大部分地区是山地丘陵。县内少数民族数量较多，因民族风俗习惯引发的纠纷时有发生。随着旧城改造和城市建设步伐加快，经济体制改革的深入推进，社会发展过程中的一些矛盾不断涌现。、审判资源匮乏的现状，决定了化解矛盾纠纷需要建立多元处理机制。

为此，我院于2007年联合司法行政部门在全省率先构建了村、镇、庭“三位一体”便民调解网络，选任了598名具有一定调解能力的村（居）干部担任村级人民调解员；在全县13个乡镇（街道办事处）司法所设立调解办公室由司法所工作人员担负调解任务；在三处派出法庭以及我院设立巡回审判点，明确了16名调解法官负责定点调解或指导调解。对于发生的纠纷，征得当事人同意，由村人民调解员发挥自身的优势先行调处。调处不成功，则由村人民调解员引导当事人到调解办公室或派出法庭进行再次调解。调处成功，需要进行司法确认赋予强制执行效力的，由调解法官依法进行审查确认。

（二）“三位一体”调解网络的优点

总结我院“三位一体”调解网络的优点，可以用“全、连、便、好”四字概括。“全”即全面覆盖。“连”即节点连贯。“便”即方便各方。“好”即效果良好。

（三）“三位一体”调解网络存在的不足

一是调解力量有限。“三位一体”调解网络主体主要是村（居）调解委员会、乡镇司法所、派出法庭和机关业务庭。调解力量有限，未能和行政事业、社会团体、行业组织等形成有机对接，其他非诉调解力量没有充分调动利用起来。

二是调解范围局限。由于调解主体的相对单一，调解纠纷范围也往往局限于诸如婚姻家庭、土地承包、相邻纠纷等传统民事纠纷。

三是调解流程模糊。对于调解流程缺乏一个清晰流畅的操作思路，没有统一的规范来科学调配人民调解、行政调解、司法调解三种调解力量之间的分工协作。在纠纷发生调解网络启动时，调解主体相互配合不默契，有时各自为政，影响效率，有时一起上阵，不分你我，各自的优势不能形成互补，浪费了大量资源。

四是调解保障不足。由于地方财政困难，调解保障经费落实不到位，加上调解案件基本不向当事人收费，极大挫伤了调解主体的积极性。调解保障的不足影响了调解网络的可持续发展。

二、程序修正——理顺大调解运行的流程

笔者基于对上述我院“三位一体”调解网络的正反两方面的分析，认为科学性要体现为大调解流程的步步为营、循序渐进。

第一步：建立机构对接，大调解全面覆盖。

一是建立健全组织机构，加强对多元调解力量的领导。建立由党委领导，政府支持，综治部门牵头，，各行政部门、社会团体、自治组织参与的大调解网络，形成人员联动、设施联用、信息联享、机制联通、矛盾联调的全面覆盖城乡每个角落的大调解体系。

二是与人民调解组织对接，调解触角延伸至基层村居。与人民调解组织形成有机对接，可联合司法行政部门，实行“派驻式”和“进驻式”双向模式。派驻式可将法官下派民调调解组织。在派出法庭和院机关业务庭明确定点调解法官，根据乡镇（街道）所辖区域，分工负责，定点联系和指导调解员的工作。立案大厅和派出法庭设立人民调解办公室（调解办），由司法行政部门派出人民调解员到工作室办公，。

三是与行政事业单位对接，调解触角延伸至机关部门。对于公民、法人或者其他组织之间发生的纠纷或行政相对人与行政事业单位发生的纠纷，应充分利用行政事业单位的专业、技术优势以及其“权威性、公信力”的特点，，实行委托调解、邀请调解、联席会商等方式，建起一条多发性、区域性、行业性纠纷专业化调处的快捷通道。

四是与社团组织对接，调解触角延伸至弱势群体。加强与行业协会、，积极推进涉及特殊群体、特殊领域的调解组织建设。

第二步：健全规章制度，大调解有章可循。

健全的规章制度，是大调解体系健康有序运行的重要保障。要把制度建设作为有力支撑，不断促进大调解体系规范化运行。对大调解体系中各调解主体的职能分工、诉讼与非诉调解机制的对接、非诉调解结果的司法确认、大调解工作的监督考核等内容，应在对本地实际深入调研的基础上，制定具体、缜密、实用的操作制度，要明确回答纠纷发生后由谁负责调处、怎么样调处、调处后怎么办、调解体系发展的持续性等问题，做到落实有部署、推进有保障。

第三步：节点相互衔接，大调解循序渐进。

，大调解机制立即启动，、引导分流、诉讼调解等节点流程，尽可能把纠纷化解在诉前和诉中。

首先，在分析评估阶段，由立案庭、派出法庭作为第一行为主体，在立案接待和接处纠纷时，要预先分析矛盾纠纷的性质，然后对其调解的可行性作出评估，确定负责调处的主体。其次，在引导分流阶段，根据分析评估结论并征得当事人同意后，把纠纷委托或引导到相应的非诉调解组织解决：对于一般纠纷，、派出法庭的“调解办”进行调解；对于特殊类型的纠纷，可由行政机关、社会团体或企业进行调解，。再次，在诉讼调解阶段，对于非诉调解组织在一定期限调解未果的纠纷，当事人仍坚持起诉的，就要启动贯穿诉讼全程的调处机制：在立案审查期限内未能调结的，依法及时立案并移送审判程序。在审判阶段，、政协委员、机关干部、人民陪审员、律师、专业人士以及其他有助于调解的人员或单位组成的调解资源库中选择调解员协助法官调解。