论人身权、财产权的行政法属性

一、对人身权、财产权的不同认识角度

人身权、财产权是我国宪法和法律赋予公民、法人或其他组织最基本、涉及范围也最广泛的权益。根据我国行政诉讼法、行政复议法及国家赔偿法的规定,我国行政诉讼制度、行政复议制度及国家赔偿制度对于行政机关违法行使职权侵害公民、法人或其他组织(以下均简称公民一方)合法权益的,重点所保护的就是该“合法权益”中的人身权、财产权。如我国《行政诉讼法》第11条具体列出的人民法院受理的各种行政案件,涉及公民一方人身权、财产权的案件占绝大多数比例。但习惯上人们对于此处所称的人身权、财产权都是基于民法意义来理解的,即它属于民法属性的权利,行政法学界几乎没有从行政法角度来探讨这类权利。本文试就人身权、财产权的行政法属性谈谈看法。

人身权、财产权有着广泛的内容,从一般民事权利的意义来理解,人身权是指与人身不可分离而又没有直接经济内容的权益,其可以分为人格权和身份权两大类。人格权具体包括人身自由、生命健康权、荣誉权、名誉权、名称权、姓名权、肖像权等;身份权具体包括亲权、监护权、著作权、发明权、发现权等。财产权是具有一定物质内容的、直接体现为经济利益的权益,包括物权、债权、知识产权等,而每一种财产权又包括占有权、使用权、收益权和处分权等等。这是从民事权利角度静态地说明人身权、财产权,特别是仅从权利享有人单面角度而作的说明。将其置于民事法律关系之中,我们在交互关系的意义上可以发现这些权利是需要相应的民事义务来对应的,也就是说,作为另一方民事主体的对方,有着不得侵害的义务。但在行政法上,双方的交互关系不是民事法律关系而是行政法律关系,此时,公民一方作为人身权、财产权的享有者,其对方已不是民事主体而是行政主体,行政主体所承担的相应义务,已不同于一般民事主体所承担的义务,这些义务更多、更特定化,如它们包括有:行政主体不得以行政权力加以侵害;行政主体必须履行行政职责加以保护,行政主体应当依法确认并授与这些权利;行政主体要保证公民一方这些权利的实现等等。行政主体对应义务的多样化,实际上已反映了公民一方人身权、财产权的某种变化:公民一方作为民事主体在民法意义上的人身权、财产权,在行政法领域已成为行政相对人具有行政法意义上的人身权、财产权,两者会有一定差别。认识和分析这种差别,十分有利于我们更好地运用行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织作为行政相对人的人身权和财产权。

公民一方在民法意义上作为民事主体具有的权利,与在行政法意义上作为行政相对人所具有的权利有许多基本差异。在我国,由于立法表述上的原因,“行政相对人”与“公民、法人和其他组织”往往被人们所通用,公民、法人和其他组织也可以是一个民法概念,由此导致我们过去对行政相对人的权利义务与公民、法人和其他组织的权利义务未加以认真区分。行政相对人权利被有的学者称之为相对于国家“公权”而言的“私权”[1]。“私权”之所以“私”,从该权利享有主体的 “私人”身份来讲,无疑是正确的。但是从另一角度理解,“私权”一语尚不够明确,因为它易于同私人在“私法上的权利”混淆。行政相对人的权利其实是私人一方在行政法(公法)上的权利,或者说是在行政法领域中由私人一方对行政主体享有的权利。这就有一个要认真思考的问题:公民一方的行政法权利与公民一方的民事权利有没有不同?这两类权利有没有行使和保护上的差别?20世纪初日本学者美浓布达吉指出:“所谓私权,只是存于私人相互间的权利,国家对之处于第三者的关系,反之,若为公权,国家或公共团体本身居于当事者或义务者的地位,因此,国家对人民权利的保护方法因公权或私权而有显著的差异。公法和私法的特殊性即存于此点。”[2](Ｐ124)日本还有行政法学者明确提出:“私权,主要是为保护作为权利主体的私人利益(多半是经济性利益)而予以确认的,其发生、变更和消灭,根据私人自治的原则,一般委任给私人的自由意志。而私人公权,不仅是为保护权利主体自身的个人利益而赋予的,而且是为了实现公共利益,或者说主要是为了实现公共利益而确认的。因此,关于私人公权,一般认为,有必要予以不同于私法的特殊保护。”[3](Ｐ190)在德国行政法学者那里,私人公权利是“指个别的人依‘公法’所赋予的‘法律上的权力’,以追求个人的利益为目的,而可以要求国家(或类似的团体)作一定的行为(包括作为、不作为或忍受) 的权能”[4](Ｐ72)。台湾一位行政法学者则明确指出:“公权利是行政法律关系中的核心项目,在行政法上的权利义务关系中,人民对行政官方可以主张的项目,即属于公权利。”[4](Ｐ72)在这里,有两点是具有启发性的:其一,他指出了行政法律关系;其二,他所称的权利是“人民对行政官方可以主张的项目”。由此可以认为,行政相对人权利作为行政法学上的概念,是公民一方在以行政相对人身份出现时的所具有的权利,它是由行政法所规定或确认的,在行政法律关系中由行政相对人享有、并与行政主体的义务相对应的各种权利。它与公民等一方以民事主体身份出现时所具有的权利不同在于:其一,行政法律关系因行政法的规定而形成,其权利是反映该类法律关系特点的权利。行政法作为调整行政关系的部门法,是在与行政主体相互关系的结构上来确定行政相对人权利的,行政相对人与行政主体在权利义务关系上所具有的这种特别“相对性”,是行政相对人权利的标尺。这也就是说,行政相对人权利,只存在于行政法律关系的权利义务结构中。在行政法律关系的框架中,对应着行政主体的相应义务,即以行政主体的义务作为其参照系来认识行政相对人权利,是对行政相对人权利的基本定位,正是这一定位使行政相对人权利具有特殊性。从公权利的提法上讲,它属于公民一方对应于国家(行政机关)的公权利,其二,行政相对人权利是在行政活动中发生作用的权利。行政活动是行政机关的管理活动,从本质上讲,行政活动是行政机关行使行政权力的活动。行政活动是行政权力的运用过程,不是公民一方进行的所有的活动的过程,因此公民一方的权利并不都等于是行政相对人的权利,只有公民进入行政活动后所具有的权利,才成为行政相对人权利。行政相对人的权利具有以下特征: