对集体土地征收立法

　　中国拟对集体土地征收立法 解决补偿过低等问题

　　13日，，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。这造成一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商。他明确表示，必须从制度上解决这些问题。那么，发生在集体土地上越来越多的房屋征收和拆迁问题究竟如何解决?立法又应如何面对“土地财政”困局?

　　北京大学法学院教授沈岿日前向本报记者透露，目前正酝酿立法解决集体土地征收和补偿中存在的问题，诸如补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障、暴力强拆等。

　　立法迷局背后的思变

　　与国有土地征收和补偿同样重要，甚至在当前情势下更加凸显的集体土地征收和补偿问题，正在纳入立法者的考虑范围。

　　去年底，受唐福珍拆迁自焚事件的影响，，。

　　上述行动加快了拆迁条例修改的进程，。值得注意的是，该征求意见稿适用范围为国有土地上的房屋征收与补偿，对于大量出现的“唐福珍们”的集体土地征收和拆迁问题，则无能为力。

　　如今，征求意见过去已半年，国有土地征收条例一直未能出台，但多位知情人士表示，国有土地征收条例并未“胎死腹中”，，只是在思路上有些变化。与国有土地上房屋征收和补偿同样重要、甚至在当前情势下更显重要的集体土地征收和补偿问题，正在纳入考虑范围。

　　中国政法大学副校长马怀德坦言，国有土地征收条例遭遇地方政府阻力是现实，如果匆忙出台却得不到实施或很难实施，还不如慎重、认真地制订一部能有效实施的法规。

　　集体土地更应受保护

　　没有匆忙地推出国有土地征收条例，而是统筹考虑集体土地和国有土地的征收问题，这是个进步，但进度希望能快一点。

　　沈岿介绍说，国有土地上房屋征收和补偿问题，，，。至于集体土地上房屋征收和拆迁问题，则需另寻出路解决。

　　沈岿透露，。他分析，可以通过修改土地管理法及其实施条例的方式来解决，亦不排除同时制订一部具体细致的集体土地征收和补偿条例的可能。

　　马怀德亦向记者表达了集体土地征收立法的必要性。他认为，目前大家注意力都集中在国有土地征收条例上，但城市可用的土地越来越少，地方政府现在大部分的征地和拆迁都是在集体土地上进行的，由于该领域立法比较薄弱，没有一系列的程序保障，其立法必要性远高于城市拆迁立法。

　　代理过600多起拆迁案件的北京盛廷律师事务所主任杨在明介绍，这些拆迁案中，集体土地征收和国有土地征收的比例约各占一半。

　　马怀德认为，集体土地更应保护。城市土地所有权是国家的，但农村集体土地不同，“你从农民手里把集体土地转变成了国有土地，把不是你的东西变成你的东西，从某种意义上说，集体土地征收的程序、条件、补偿标准，都应当比国有土地使用权收回更严格。”

　　他坦言，没有匆忙地推出国有土地征收条例，而是统筹考虑集体土地和国有土地的征收问题，这是个进步。“但进度希望能快一点。技术上都好操作，关键是立法机关需要下决心。”

　　“公共利益”认定之困

　　“公共利益”如何认定仍有不同看法，地方政府征地时会不会找出一百条理由来说这就是“公共利益”?

　　对于集体土地征收的立法模式，沈岿认为，重点应当考虑征地补偿标准、征地补偿费如何分配、失地农民保障等方面。

　　马怀德认为，立法需要妥善处理几个问题，首先是所有的征收、征收补偿标准、征收决定，都应有公众参与;同样重要的是程序，包括征收征用的启动、公告、如何确定征收范围、征收方式、补偿方式、补偿标准，都应该在立法中细化;此外，公平是最重要的，所有的补偿都应有一个相对为多数人接受的标准，只有公正才会让各界接受。

　　对于无法回避的“公共利益”认定问题，沈岿认为仍宜借鉴国有土地征收条例征求意见稿所采取的列举方式。

　　2004年，，国家为了“公共利益”的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但土地管理法实施条例自1998年出台后，一直未作修改。

　　没有匆忙地推出国有土地征收条例，而是统筹考虑集体土地和国有土地的征收问题，这是个进步。但进度希望能快一点。关键是立法机关需要下决心。——中国政法大学副校长马怀德

　　沈岿举例说，目前集体土地房屋征收和拆迁比较多的是城中村。在很多地方政府看来，改造城中村就是“公共利益”，类似于国有土地上房屋征收所涉及的旧城改造。“当然城中村确实存在脏乱差，政府如果不管，会成为中国特色的贫民窟，但能否一概认定城中村改造就是‘公共利益’?这个有不同认识。”

　　杨在明也表示，地方政府征地时会说是为了“公共利益”，但谁知道什么是“公共利益”呢?他以国有土地征收条例征求意见稿列举的“公共利益”为例表示，“实际上没有操作性，政府可以把任何一个征地项目套进去，会找出一百条理由来说这就是‘公共利益’。”

　　农民可能难享土地增值

　　城市扩张主要依赖周边土地，提高集体土地征收的补偿标准就会使政府成本增加，形成城市化资金的缺口。

　　目前集体土地征收中涉及补偿的费用为三类：土地补偿费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。土地补偿费归村集体经济组织所有，后两者归所有者所有。

　　如果立法规范集体土地征收和补偿，最大困难在于如何确定补偿标准。沈岿分析，集体土地在没有转为国有土地时，没有真正的市场价值。中国土地市场是由国家垄断一级土地市场，土地转为国有以后，通过诸如招拍挂等方式形成土地使用权的市场价值。

　　但农村的土地使用权价值，因不能进入到一级土地市场，并不能简单地用市场价去补偿。如果以国有土地上房屋拆迁的价格(暗含土地使用权价值)去补偿，又会产生比如土地增值归谁所有等问题。