《环境保护法》修改的法律思考

　　【出处】《法学杂志》2005年第4期

　　【摘要】我国的《环境保护法》是1989年颁布实施的。目前其许多规定已经不适应现有形势的需要。本文分析了我国《环境保护法》修改的必要性，对《环境保护法》的修改从十个方面进行了详细的论述。

　　【关键词】《环境保护法》修改

　　【写作年份】2005年

　　【正文】

，由粗放型经济增长方式向集约型转变。中国加入WTO以后，环境法与WTO接轨显得尤为重要。，许多方面的规定已不适应现有形势的发展，急需修改。

　　一、《环境保护法》修改的必要性：

　　目前，《环境保护法》主要存在以下问题：

　　(一)立法指导思想陈旧。我国的环境保护法律体系主要是在计划经济体制下建立起来的，有些内容带有浓厚的行政隶属色彩，已不适应市场经济扩大对外贸易的需要。所以，我们的立法指导思想应由污染治理改变为预防污染。

　　(二)环境法律体系尚待完善。目前出台的许多环境法律都过于原则化，缺乏相应法规、规章和实施细则的配套，结果导致法律的可操作性差，执法随意和执法标准不一致。

　　(三)环境保护制度和措施落后。长期以来，我国在环保工作中主要采用行政管理的制度和措施，这些制度在市场经济条件下早已显示不足，为此，还必须引进相应的经济激励制度和市场调节制度。

　　(四)环境标准偏低。由于我国以往片面追求高经济效益，对环境标准制定过低，从而造成企业不惜牺牲环境追求经济效益的短视行为。入世后我国许多产业将加大对外开放力度，过低的环境标准，将会给一些发达国家向我国转嫁“夕阳”产业和重污染产业以可乘之机。

　　二、《环境保护法》修改的建议：

　　(一)修改《环保法》第1条：，制定本法”。我国当前的经济工作总体上依旧没有摆脱传统发展模式，仍然以资源高消耗，环境高污染为代价来实现经济增长[1]。环保工作也在很大程度上滞留在计划经济体制和粗放型增长方式的层面上，许多地区还在走着“先污染后治理”的老路，远未达到在市场经济体制和集约型增长方式的层面上运行经济、社会可持续发展的高度。所以，在可持续发展的基本战略背景下，在当前全国环境保护的严峻形势下，必须对《环保法》的该条立法目的和指导思想的规定重新定位，建议将第1条修改为：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济、社会的可持续发展，制定本法”。

　　(二)建议增加：公民、法人或其他组织和国家享有良好环境的权利。环境权利是为克服和弥补传统法律理论和法律制度在环境保护中的缺陷和不足而产生的一种新的权利。传统的以所有权为核心的财产理论认为，所有权的客体只能是人力所能支配和控制之物，任何人无权对与其无关的财产提出权利要求。而作为环境要素的空气、水体、野生动物、植物不能为人力所支配和控制，所以，公民是不可能提出环境保护的要求的。传统的人格权理论对生命健康权的保护以对人身的直接侵害为构成要件，并且衡量是否造成生命健康权侵害的标准是医学标准。而环境侵害在大多数情况下不是对人身的直接侵害，传统的侵权理论中的共同故意原则、直接因果关系原则、时效原则、过错责任原则等等，在环境保护方面都难以适用。可见，只有在新的理论指导下产生的环境保护制度才有利于保护环境，环境权正是适应这一需要而产生的。我国法律虽也不乏在一定程度上体现环境权的某些内容。但并无明文规定。为此，我国有必要在立法上进一步完善环境权，使之成为促进人与自然和谐相处的有力工具。

　　(三)修改《环保法》第7条：，对全国环境保护工作实施统一监督管理”。我国现行环保机构职权的规定，存在以下几个问题：(1)统一监督管理部门与分管部门的关系不明确，到底怎样“统一”?统一监督管理的部门对结合自己的职责进行管理的部门可以提出什么要求?分管部门不履行职责时统管部门怎样处置?等等，都未做规定。(2)不同环境管理机构职能重复和交叉。如国家环保总局有监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作，监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作的职能。国家林业局也有组织指导森林和陆生野生动物类型保护区和森林公园的建设与管理、组织协调全国湿地保护、组织协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作，起草防治荒漠化方面的综合性方针、政策及有关法规的职能。(3)行业管理部门行使了监督管理部门的职权。如：航空器噪音由民航部门负责管理。而民用航空器的经营也属于该部门，一旦发生环境噪音污染，民航部门会全力维护本部门的利益，不可能监督所属企业投巨资治理污染。(4)缺乏对管理机构不履行法定职责责任追究和公众对执法机关执法监督的规定。

　　针对以上问题，笔者认为，应借鉴国外有关立法的经验。尽快制定综合性的环境管理体制立法，确立环境管理部门的地位、机构、组成，各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调，配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上。再由各部门各地方将自己的职责具体化。

　　(四)修改第25条：新建工业企业和现有工业企业的技术，应当采用资源利用率高，污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。从《环保法》25条的精神可知，采取清洁生产是企业应承担的义务，但是法律责任部分却无相应的惩罚措施;《环保法》也未授予环保部门对清洁生产的监督管理权。虽然《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单行法将违反清洁生产法律规范的企业和行政处罚权赋予县级以上人民政府的经济综合主管部门，但是该授权并不符合环保护工作的发展。因为经济主管部门往往偏重于经济效益，当环境效益与经济效益相冲突时，无疑首先本能地选择经济效益[2]。建议修改为：“清洁生产是企业的法定义务。对推行清洁生产取得显著成绩的企业给予奖励，并减免其应缴的排污费。对不履行清洁生产义务的企业由环保部门给予行政处罚，对直接责任人员给予行政处分。国家在县级以上区域设立清洁生产技术咨询服务中心及教育培训中心。”

　　(五)修改环保法第29条：“对造成环境严重污染的企事业单位。限期治理”。、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。被限期治理的企事业单位必须如期完成治理任务”。首先，在实践中，政府往往偏重于企业的经济效益，而非环境效益，因而政府部门往往因担心影响国计民生而迟迟不做出限期治理的决定，从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时的治理而危害社会。[3]其次，政府并不能经常监督、监测污染源，及时针对个别污染严重、群众要求迫切的企业下达限期治理决定。它主要是根据群众的反映或环保部门的建议，每年，甚至更长的时间集中下达一批限期治理单位名单。这样必然妨碍了该制度的实施。再次，限期治理不分项目大小。都由同级政府决定，影响及时治理污染。最后，限期治理分级管理的方法，易造成污染治理上的条块分割。也不利于流域性、区域性污染治理的统筹管理和安排，更不利于实现政府对其辖区质量负责。相比较而言，由环保部门行使限期治理决定权较为合理，符合国际惯例。并且，即使环保部门行使该决定权发生偏差时。也可以通过行政复议、行政诉讼等手段予以纠正。建议将此条修改为：“对造成环境严重污染的企业事业单位，由环保部门予以限期治理。大型企业的限期治理决定权由省级环保部门行使;中型企业的限期治理决定权由市级环保部门行使;小型企业的限期治理决定权由县级环保部门行使”。

　　(六)修改《环保法》第37条：“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令安装使用，并处以罚款”。可见，排污单位如果没有擅自拆除或者闲置防治污染的设施，其超标排污行为并非违法行为，仅需依照《环保法》第28条的规定缴纳超污费即可。然而依照《标准化法》和《标准化法实施的规定。环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，“强制性标准必须执行”。[4]在日常工作中，超标排污就是违法，可见，立法工作与环保工作形势需要是矛盾的。

　　(七)《环保法》第41条规定：造成环境污染危害的，有责任排除危险，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。在现代化大工业生产条件下。一旦造成环境污染和破坏，受害者人数往往是众多的。如果赔付金额大、造成环境污染和破坏的单位无力支付甚至因此而破产，众多受害者的合法权益将得不到保障，极易引发社会问题。笔者认为，可以将损害赔偿社会化，如：设置企业互助金制度，由各个污染型的危险企业按照约定，分别预先支付一定数额的资金，建立起互助补偿的基金。其中。某个企业如因环境损害事件而被索赔时，可先由该基金支付赔偿金额，然后再由被索赔的企业逐步将相等的金额返还给该基金。再如，寄存担保基金制度，在危险企业开工之前，由该企业预先寄存一定的担保金。以备损害赔偿之用。又如，保险制度，根据保险人和危险企业的约定，由危险企业向保险人交付保险费，由保险人承担企业的环境侵害行为所致的损害赔偿责任。

　　(八)建议增加：“任何单位和个人均有权对国家机关和国家工作人员就本法规定的事项提起诉讼”。在我国，能够提起行政诉讼的是行政相对人。若一工厂造成了环境污染，环保局对之处罚过轻，周围受污染的居民是无权对环保局提起行政诉讼的。而美国《清洁空气法》第304条a款明文规定：任何人均可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼，也就是说，美国《清洁空气法》将美国政府、政府机关，以及环保局局长等均列入被诉对象的范围，[5]我国环境法律、法规虽也有将行政机关列为被诉对象的，但范围十分狭窄。仅限于当事人对行政处罚决定或行政处理决定不服的诉讼，远不能满足环保的要求。

　　(九)建议增加征收环境资源使用税的规定。生产中谁使用环境资源多，谁就多交税，这样，可以给企业以压力，促使其节约使用自然资源，开发新能源、新技术，节约成本，从而达到保护环境，保护自然资源的目的。

　　在具体环境税制的设计中，具体措施包括：

　　1.调整现行税制中不利于环境保护的税种。(1)扩大资源税的征收范围，以增强对生态环境保护的调控力度。提高征收标准，对污染程度不同的资源可实行差别税率，对非再生性、非替代性、特别稀缺的资源课以重税。(2)把一些容易带来污染的消费品纳入征税范围。如电池、塑料袋等。同时提高税率。如对于危害健康又污染环境的香烟，征收额应进一步提高。(3)征收城市维护建设税。把范围扩大到乡镇，适当提高市区以外的企业的税率。(4)适当增加其他有利于环保的税收措施。如把占用湿地的行为纳入耕地占用税的征税范围。

　　2.改革排污收费制度。(1)由超标征收向总量征收转变。由单一浓度标准向浓度与总量相结合转变，由单因子标准向多因子转变，使排污费作为排污者对环境造成损害的补偿费用高于污染治理的成本。从而促使排污者从自身经济利益出发治理污染。(2)排污费须逐步纳入预算管理，形成各级政府的环境保护专项基金。(3)环保专项基金应大部分或全部有偿使用，以低息贷款、贴息等方式对企业或地方政府的环保投资提供支持。

　　3.开征必要的环境税新税种。(1)碳税。征收碳税能弥补消费税改革所带来的不足，体现税赋的公平性，进一步发挥其特定的调节作用，优化资源配置，促进能源结构的优质化，减少各种污染物的排放。特别是二氧化碳的排放，具体的征收办法有两种：一是对固定的大排放源进行定期检测，根据监测数据计税;二是对小排放源直接根据其所消耗燃料的含碳量计税。[6](2)垃圾税。

　　(十)建议将“环境押金制度”和“生态补偿制度”增加为《环保法》的基本制度。环境押金制度是通过收取环境押金使随意丢弃某些废旧物品的行为付出丧失押金的代价。从而以经济利益驱使使用者将废旧物品交回收集系统，再利用或集中处理后消除可能的污染或把污染降到最低限度。达到保护环境的目的。环境押金制度在部分西方国家已成为环保领域的重要法律制度。该制度在防止和减少固体废物污染方面的作用十分明显。押金制度以保护环境为目的，由国家确定环境押金的收取。因为押金的交付不是平等的经济交换关系，而是国家作为公共利益的代表，强制实施的限制污染环境行为的手段。环境押金的收取本身是公权力的实施，所以一般的企业和组织无权收取，也没有讨价还价的余地。环境押金制度以交还废旧物品为返还押金的条件，并不要求物品的完好或保留使用价值。适用押金制度的产品应是固体形态。而生态补偿制度是指对由于人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染进行补偿、恢复、综合治理。

　　【作者简介】

　　王伟(1972—)，女，汉族，贵州贵阳人，贵州大学法律系民商法教研室讲师。

　　【注释】

　　[1]陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年12月版，第17页。

　　[2]文同爱：《关于清洁生产的法律思考》，载《中国环境管理》1997年第2期。

　　[3]李先波：《论我国环境保护法的完善》，载《中国环境管理》1995年第1期，第10页。

　　[4]韩德培：《环境保护法教程》(第三版)，法律出版社1998年版，第104页。

　　[5]陈泉生：《环境法原理》，法律出版社，第197页。

　　[6]吕忠梅：《超越与保守》，法律出版社，第330—332页。

推荐阅读：侵权行为 侵权责任