明确监事会提案权改进公司监督制衡机制

　　关于股份公司监事会是否有股东大会提案权的问题，直接关系到公司治理结构中作为执行机构的董事会与作为监督机构的监事会之间制衡机制的有效性，也关系到监事会各项监督权的落实及监督的有效性。本文认为，我国公司法对股份公司监事会的股东大会提案权问题没有明确的规定，这对完善公司治理结构、改进对股份公司董事会的监督制衡机制都产生了一定的不利影响，呼吁应尽快明确股份公司监事会的股东大会提案权，并就提案规则、限制因素等方面作了具体分析。

　　赋予股份公司监事会提案权的必要性

　　我国《公司法》没有对股份公司股东大会的提案制度和提案规则作出规定，也没有明确规定监事会有股东大会提案权。在中国证监会制定的《上市公司股东大会规范意见(2000年修订)》(以下简称《规范意见》)中，上市公司监事会的提案权已经有了明确的规定引《规范意见》第十二条规定，“年度股东大会，……监事会可以提出临时提案”;第十九条规定，监事会提议董事会召开临时股东大会时，应以书面形式向董事会提出会议议题和内容完整的提案。但是《规范意见》的适用范围仅限于上市公司，对其他股份公司没有约束力。

　　赋予监事会提案权是为了确保监事会监督的实效性。监事会的监督结果最终要通过公司股东大会的意思决定才能落到实处。监事会在股东大会上陈述意见、提出议案并由股东大会作出决定，是监事会及监事把监督结果付诸于实践的最适合的方法。因此，赋予监事会股东大会提案权对落实、完善监事会监督权是非常必要的。我国《公司法》对监事会的提案权虽无明确规定，但既然《公司法》规定了监事会对董事、经理执行职务的行为行使监督权，并有权提议召开股东大会，就意味着赋予了监事会提案权。因为监事会在对董事、经理执行职务时违反法律、法规或者公司章程的行为、损害公司利益的行为进行监督、要求纠正而得不到应有的响应时，就应该向股东大会报告有关情况，监事会不仅要陈述意见，而且应该提供可供股东大会表决从而可以变为公司实际行动的议案，由股东大会作出决议。而监事会提议召开的临时股东大会，就更不只是为了让股东们听取监事会的意见陈述，监事会应该提出供股东大会审议、表决的议案，因而监事会的提案权就是题中应有之意。

　　在监事会职权范围内的事项，需要股东大会作出决议时，由监事会提出有关的提案是最为合理、最有效率的提案权分配方案，这不仅符合《公司法》设立监事会这一专门监督机构并赋予其广泛的监督权力的立法意图，而且对于加强监事会对董事会及经营管理层的制衡能力、改善公司治理结构和机制具有重要的意义。从另一个角度来讲，对于与董事、董事会执行职务行为有关的监督性的提案，一般不可能由董事会自行提出;由于大股东与董事会一般有着密切的关系，对董事会或董事监督性的提案，大股东一般也不会提出;而小股东的提案权又受到较高的持股比例的限制，因此赋予监事会提案权还可以在一定程度上矫正董事会、大股东垄断股东大会提案权的弊端，维护公司整体利益及中小股东的利益。

　　为保证监事会监督的效率，除了应规定监事会对公司年度股东大会及监事会提议召开的，临时股东大会享有提案权之外，还应该明确规定在董事会召集的临时股东大会、公司股东依照规定自行召集的临时股东大会上，监事会均享有提案权，以节省公司开会支出，提高公司股东大会的效率，节约监督成本，有利于监事会及时向股东提供有关公司董事会、董事及经理执行职务情况的信息，增强监事会监督权的威慑力。从某种程度上讲，赋予监事会股东大会提案权，比赋予监事会召开临时股东大会的提议权和特别召集权更有价值和意义。

　　鉴于上述理由，我认为有必要在修改《公司法》时规定对所有股份公司适用的较为完善的股东大会提案制度，包括监事会的股东大会提案权制度，明确赋予股份公司监事会股东大会提案权，以利于增强监事会的监督实效性，改善公司治理结构。

　　监事会提案权的限制及提案规则

　　1、提案权的分类

　　我国《公司法》没有规定股东大会提案制度和规则，也没有对提案的含义作出解释。按照《现代汉语词典》的解释，提案是提交会议讨论决定的建议，议案是指列入会议议程的提案。《规范意见》第九条对股东大会的提案给了一个定义，“股东大会的提案是针对应当由股东大会讨论的事项所提出的具体议案，股东大会应当对具体的提案作出决议。”按照这个定义，提交股东大会讨论的建议，未明确具体内容的，不能视为提案，股东大会不得进行表决。《规范意见》对提案的定义，考虑了股份公司股东大会一般会期较短的实际情况，要求提案内容具体，以利于提高会议效率。从这一角度讲，这个定义是有价值的。但是，我认为不宜将股东大会提案仅仅理解为只能是内容具体的议案，至少应该允许监事会、股东提出值得股东大会关注而又暂时无法确定具体方案的提案，供股东考虑、股东大会讨论，至于这样的提案是否能够在该次股东大会上进行表决，则是下一个层次的问题。

　　在日本商法典中，股份公司股东的提案权被区分为议题提案权和议案提案权。按照日本学者的解释，议题提案权是指在大会的原定议题(如原定议题为审议批准利润分配方案)之外，增加其他议题(如增加解任董事等新议题)的权利，也叫做议题追加权;议案提案权则是不超越大会原定的议题范围，而提出不同于董事会或会议召集人的议案，例如提出相反的或反对的议案，或在会议召集人提出的议案基础上提出经过修改的议案，因而也叫做反对提案权或修改提案权。按照韩国学者李哲松的理解，“议题提案权”似乎仅指提出股东大会议题的事项，而不包括具体的决议案;“议案提案权”则指就股东大会目的事项提出议案的要点即具体的决议案。我认为这种看法并不恰当，议题提案权不应排斥具体决议案。《规范意见》实际上已经区分两类提案对提案规则作了不同的规定，但是对于议题提案(董事会会议通知中未列出的新事项)和议案提案内容的具体性要求却是一致的。

　　这种区分的意义在于，在出现董事会无视依法行使的提案权的情况时(如未将提案内容列入召集通知书中通知股东，或未将提案列入会议议程并交付表决)，会由于无视的是议题提案还是议案提案的不同，对该次股东大会所作出的决议产生不同的法律后果。如果董事会无视的是合法的议案提案权，而在股东大会上通过了董事会提出的议案，应该认定为会议召集程序存在瑕疵，因此股东大会作出的决议就是可以以诉讼请求撤销的。而对于董事会无视的是议题提案权的情形，由于股东大会并没有就该议题作出任何决议，不存在可以撤销的决议，所以只能追究董事的责任。

　　区分议题提案权和议案提案权对于完善股东大会的提案规则，包括监事会的提案规则，也有着重要的意义。一般来讲，议题提案的规则应该比议案提案的规则严格一些，至少在提案提交的时间要求上应有所区别，以方便股东为审议提案作准备。针对提出提案的不同的主体，提案规则规定的各主体的提案权范围及对不同主体提出的提案的要求也应该有所区别。对董事会而言，由于议题提案权和议案提案权的区分一般是以董事会发出的股东大会召集通知所列内容和议题为标准的，因此董事会的提案并不存在议题提案和议案提案之分。对董事会提出的提案，应该要求提案内容都是具体的、有可操作性的，不能仅有议题而无具体内容，这是与董事会这一机构的性质相适应的必然要求。对于股东的提案和监事会的提案，议题提案权和议案提案权之分就有意义了。我认为，股东、监事会都可以提出议题提案和议案提案，但两者之间又有一定的区别。对监事会和股东提出的议题提案和议案提案，都可以具体、也可以不具体，在基本要求上应达到有明确的主张，股东大会可以就该主张进行表决，即提案应具有可决议性，在其具体性及可操作，陵程度的要求方面，应该低于对董事会提案的要求。对于监事会的提案，提案的内容应该尽可能具体、明确，有可操作性，也就是说对监事会提案的具体性程度的要求应高于对股东提案的要求，因为与一般股东相比，监事会成员本身负有忠实、勤勉、注意等义务，监事会成员应该具备更多的专业知识和技能，而且监事会还可以利用公司资源获得专业顾问的帮助，有条件、也应该在提案具体性方面达到比一般股东更高的要求。这是从总体上来讲的，对于单个的提案来说，并不需要坚持监事会

　　的每一个提案都比股东的提案更为具体。比如说，监事会对于董事任免提出的提案，应该是限于对某个或某几个董事的任免，一般并不要求监事会提出替代人选，因为一般而言提名董事并非监事会的职权范围，而股东提出董事任免提案时，一般要提出董事候选人或罢免董事后的替代人选。此外，股东、监事会虽然都可以提出议题提案和议案提案，但是对他们提出提案的具体范围和限制也应有所区别。

　　2、监事会提案权的限制

　　提案事项只能是股东大会权限范围的事项，一般不包括属于董事会职权范围的业务执行的议案。这是股东提案和监事会提案都应受到的限制。除此以外，对于监事会提案权是否还应有特殊的限制，也是一个值得探讨的问题。到目前为止对提案问题规定最为具体的《规范意见》，对于监事会提案权并没有规定特殊的限制，从该规范意见的内容来看，可以理解为监事会可以就公司股东大会职权范围内的所有事项提出提案。

　　监事会这一机构的性质及其职权范围，决定了它的提案权的议题范围应该受到合理、适当的限制。对监事会提案权的限制，应该与飞公司法》规定设立监事会的目的、监事会的职权范围联系起来考虑。我国《公司法》第一百二十六条规定的股份公司监事会的基本职责、职权是检查公司财务，对董事、经理执行职务时违反法律、法规或者公司章程的行为、损害公司利益、股东利益的行为进行监督;2002年1月证监会与国家经贸委联合发布的《上市公司治理准则》第五十九条规定，“上市公司监事会应向全体股东负责，对公司财务以及公司董事、经理和其他高级管理人员履行职责的合法合规性进行监督，维护公司及股东的合法权益。”监事会的监督应该主要是合法合规性监督，即监事会行使监督权的基本界限应该是不能干预与经营政策有关的事项，不得代替董事会作出经营判断。否则就与《公司法》设定的监事会的基本职责或职权范围不符，与公司机关之间的分工原则不符。与此相适应，股份公司监事会的提案权也应该限于与《公司法》及相关法规、规章、公司章程规定的监事会职权范围有关的事项。我认为，监事会的提案权的范围主要包括提出以下几类提案：

　　1、提议解除不称职的董事职务的提案，包括要求董事会采取行动解除不称职的经理职务的提案;

　　2、以公司名义追究损害公司利益的董事、经理法律责任的提案;

　　3、提名由股东代表出任的监事候选人以及独立监事候选人的提案;

　　4、提出解聘或不再续聘会计师事务所的提案。

　　按照《规范意见》第十八条的规定，会计师事务所的聘任，由董事会提出提案，股东大会表决通过。解聘或不再续聘会计师事务所的提案，也由董事会提出。在一般情况下，由董事会享有聘任、解聘或不再续聘会计师事务所的提案权并无不当，但是让董事会垄断该提案权则是值得三思的。为了防止或制约董事会滥用这一权力，应该对这一规定做一点修正，即赋予监事会提出解聘或不再续聘、续聘会计师事务所的提案权，以使《公司法》规定的监事会监督检查公司财务的职权更有保障。在董事会提出解聘或不再续聘会计师事务所的提案时，监事会如果认为该会计师事务所是称职的，董事会提出的解聘或不再续聘会计师事务所的理由不当，可以提出续聘会计师事务所的提案。如果监事会认为公司聘任的会计师事务所不称职，可以提出解聘或不再续聘会计师事务所的提案。《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》第七条规定，.“监事会可对公司聘用会计师事务所发表建议，可在必要时以公司名义另行委托会计师事务所独立审查公司财务……公司外部监事应向股东大会独立报告公司高级管理人员的诚信及勤勉尽责表现。”这一规定与上述主张已经非常接近了。

　　此外，如果公司董事会中引入独立董事，还可以考虑赋予监事会提出独立董事候选人和解聘不称职的独立董事的提案权。因为独立董事的基本职能是对公司控股股东、公司内部董事的行为进行监督和制衡，所以让监事会在独立董事的遴选、解任方面发挥作用也是应有之意。

　　鉴于监事会的基本职权中包括监督董事及经理的职务执行行为，而董事、经理执行职务行为的核心内容就是执行公司业务的行为，而且监事会监督公司财务必然要与监督业务执行相联系，业务监督要以财务数据为根据，业务执行的监督与财务监督并没有本质的区别，因此不能完全排除监事会就公司业务执行提出议案。《规范意见》第三十条规定，在年度股东大会上，监事会认为必要时，还可以对股东大会审议的提案出具意见，并提交独立报告。监事会的独立报告和相应的提案就有可能是针对业务执行方面的问题提出的。

　　在肯定监事会有权对业务执行问题提出提案的同时，应该规定这类提案仅限于监督性的提案，以免监事会的监督权与董事会的经营决策权发生冲突。

　　在上市公司实践中，监事会行使提案权并得到公司股东大会认可的实例已经见诸新闻报道。据《中国证券报》报道(2000年6月27日第一版)，ST凯地丝绸公司于1998年10月在中越边境设立销售点，共发出价值1000余万元合纤绸，有745万余元的销售款未返回公司，一位时任公司董事副总经理的人士被认为应对此事负责。监事会向1999年度股东大会提出议案，建议罢免该董事的职务，股东大会通过了监事会提出的该项罢免案。

　　3、监事会提案的规则

　　对监事会的提案权，应根据监事会监督的特点和需要，制订有别于董事会、股东提案权的规则。

　　对公司的年度股东大会，监事会提案规则对监事会的限制应该尽量少一些，监事会可以在董事会发出会议召集通知之前，向董事会提出提案，要求董事会将提案列入会议通知中通知公司股东;在董事会发出会议通知之后、股东大会召开之前的合理时间内，监事会还可以提出临时提案，要求董事会公告或者自行公告;监事会还应该可以在股东大会上直接提出提案。对上市公司监事会的提案，已经有了比较明确的规则，按照《规范意见》第十二条的规定，监事会提出的年度股东大会临时提案如果属于董事会会议通知中未列出的新事项，同时这些事项是属于该规范意见第六条所列事项的，监事会应当在股东大会召开前十天将提案递交董事会并由董事会审核后公告。除此以外的提案，监事会可以提前将提案递交董事会并由董事会公告，也可以直接在年度股东大会上提出。

　　对于监事会提议召开的临时股东大会，监事会在向董事会提出书面召集会议的要求时，就应该将完整的提案内容同时提交给董事会，在董事会发出会议召集的通知后，除董事会的通知有遗漏或错误的情况以外，监事会不得再对提案内容进行修改或增补，也不得就该次会议提出新的提案。

　　对董事会召集的临时股东大会，应该允许监事会提出提案并要求将其提案作为该次股东大会的审议事项。一般情况下，监事会的提案应该在董事会决定召集临时股东大会后、召集通知发出前以书面方式提交董事会，由董事会将监事会的提案列入会议通知中通知股东。因为监事列席董事会会议，对于董事会的决定应该是能够立即获知的，所以监事会一般有条件在董事会发出会议通知之前提交提案。但是，也要考虑到一些特殊情况，例如董事会在未通知监事会列席会议的情况下开会并作出了决议，或者，董事会准备提交临时股东大会讨论表决的事项比较复杂或专业性较强，监事会提出独立意见或监督性的提案需要进行充分的调查或咨询专业人员，可能难以在董事会发出会议通知之前提出提案。因此，在这类情况下，应允许在董事会发出会议通知之后，监事会在股东大会召开前的合理时间内(如十五天之前)仍然可以提出新的提案，这主要是考虑股东大会的效率问题。对新提案的通知或公告，监事会当然首先可以要求董事会进行，如果董事会拒绝或拖延，监事会应当可以自行在不晚于股东大会召开前十天的期限内公告。

　　对于由股东提议召开的临时股东大会，也应该允许监事会提出提案，而且这种提案主要是临时提案，监事会只要在股东大会召开前的合理时间内(如十五天之前)提出提案即可。监事会提案的通知或公告，应该与董事会提议召集的临时股东大会中监事会提案的规则基本上保持一致。

　　监事会提案权是否应受董事会审查

　　监事会的提案是否要受董事会的审查，经董事会确认后才可以提交股东大会?按照《公司法》和证监会的现行规定，可以理解为股份公司除董事会自己提出的提案之外，所有其他的股东大会提案都应提交公司董事会，董事会都有权对提案进行审查。我认为，现行规定中的提案审查制度至少对监事会的提案是不适宜的。因为监事会作为一个监督机构，主要监督的对象就是公司董事会、董事及高级管理人员，而且，监事会的提案大部分可能涉及董事会、董事的问题，或者是监事会认为董事会的决策或行为明显不当，甚至认为董事会或董事的行为违反法律、法规或公司章程，或者要求改选董事、追究董事责任、对董事会的不信任等等，若要求董事会审查认可该种议案，当然不现实，也很难操作。况且，专门监督机构的议案还要经过被监督者的审查同意，实在于理不合。我认为监事会与董事会作为公司两个平行的机关，它们的提案权不应存在相互审查的问题，监事会的提案内容不应由董事会审查，正如董事会的提案不须由监事会审查一样。

　　监事会应自行保证提案内容与法律、法规和公司章程的规定不相抵触，并且属于公司股东大会的职权范围，提案符合法律、法规及公司章程对股东大会提案的形式要求、内容具体性要求。但是，如果监事会的提案没有在规定的时间之前提出，董事会可以不将该提案提交本次股东大会讨论、表决。

　　影响监事会提案权效果的主要因素

　　公司的股权结构是一个最重要的因素。在公司存在绝对控股股东的情况下，如果监事会的提案是针对控股股东或其支持的董事会及/或董事，提案很难获得按照资本多数决原则运作的股东大会的通过。但是，即便如此，由于提案所涉及到的问题已经在股东大会召集公告中予以披露，它仍然会对控股股东、董事会及董事的行事带来一定的压力和影响，因而也会产生一定的作用。

　　监事会的构成对于监事会可能提出的提案的内容和提案的质量，及赋予其提案权对董事会制约力的影响也是显而易见的。如果监事会成员主要是由大股东提名选举，或由大股东的代表出任的，那么监事会就难以对大股东控制的董事会的行为进行有效的监督，也难以在相关的问题上提出有价值的提案。尽管法律、法规及公司章程都规定董事、监事应该代表公司全体股东的利益或公司整体利益，但实践中大量出现的问题告诉我们，这种规定是很难有效贯彻执行的。我一直认为，在控股股东或大股东控制公司董事会的情况下，监事会应该主要由非控股股东及由少数股东代表、外部独立监事组成，只有这样的监事会才可能起到真正的监督作用。如何在规则上防止控股股东同时控制董事会和监事会，应该作为健全、完善我国股份公司治理结构的一个基本出发点来加以研究、探讨，也应该是修改完善我国《公司法》时要关注的一个重要内容。有了结构良好的监事会，监事会提案权的效果才会更为明显。在监事会的结构难以在短时间内改变的情况下，赋予单个监事提案权是一个替代性的选择。

　　股东大会由谁来主持，对会议结果的影响是非常系统化的、不容低估的，对监事会提案权效果的影响也不例外。主持人控制着会议的议事日程及进行节奏，他可以在两方面影响会议结果：它限制各个与会者所能得到的资讯，它也可以限制他们所能获得的可选择的方案。如果主持人支持某一项议案并希望与会者参与，他就可以尽可能多地向与会者提供有利于该项议案通过的信息，安排足够的时间对此进行讨论;如果他不希望与会者参与，完全可以用许多精彩的报告占去所有的时间。我国《公司法》将股东大会的召集权赋予了公司董事会，将股东大会的主持权赋予了董事长或其指定的其他董事。鉴于监事会提案主要是涉及对董事会监督方面的问题，讨论这样的问题时，由董事长或其他董事主持均有不妥之处。因此，应该考虑在讨论监事会提出的议案时，应由监事会主席或召集人主持股东大会，以避免不必要的干扰，当然，监事会主持并不排除董事会或有关董事辩解或陈述意见的权利。至于在特殊情况下由监事会自行召集的股东大会，则应该完全由监事会主席或召集人来主持，以切实起到监事会通过召集股东大会监督、纠正公司行为的效果。

　　征集投票权问题对监事会提案权的效果也会产生较大的影响。征集投票权的行为在我国上市公司实践中已多次出现，《上市公司治理准则》第十条已经明确规定，“上市公司董事会、独立董事和符合有关条件的股东可向上市公司股东征集其在股东大会上的投票权”。公司董事会掌握着全体股东的名册，他们在发出召集公司股东大会通知或公告时，就可以同时利用公司力量来征集投票代理权，而费用直接由公司负担，所以董事会发出征集投票代理权的要约，与其他人相比，几乎没有任何风险，而且由于他们控制着公司股东大会审议的议案和相关信息的供给权及对提案的说明权、解释权，因此成功的机会极大。如果他们将此方法用于巩固自己的地位，而公司控股股东持股比例又不高，就有可能加剧内部人控制的问题和矛盾，。我国上市公司股权结构的情况颇为特殊，一般公司除控股股东之外，其他的个别股东在公司所占股数极微，而且股东征集投票权受到许多因素的制约，因此，少数股东很难藉助征集投票权来监控公司董事会或董事。鉴于这种实际情况，我认为可考虑在制度安排上，对于监事会提出的监督性提案，监事会可作为征集投票权的主体，由公司负担费用征集投票权，以使监事会提出的有利于公司利益、股东利益的提案获得更有力的支持，增强监事会对董事会、董事的监督制约能力。

【延伸阅读】

股东权益

公司法全文

有限责任公司

股份有限公司