第二条 防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主，综合治理、局部利益服从全局利益的原则。

　　【释义】本条是关于防洪工作应当遵循的基本原则的规定。

　　一、洪水的流域性特征决定了防洪活动是一项复杂的、综合的流域性工程，防洪工作必须实行全面规划。江河洪水是一个按照流域运动的动态整体，其上下游及干支流的洪水传递都相互关联，有其内在的运动规律。洪水成因复杂，涉及地理、环境、气候等多种因素，泛滥后所造成的损失往往也是多方面的。因此，防洪活动必须根据洪水的特点，根据该流域的经济发展的状况及在国民经济中的地位，结合国土整治、生态环境的保护及水资源的综合开发等情况，进行跨地区、跨行业的综合分析，全面规划。由于防洪工程是一项投资巨大的公益性事业，在我国目前经济尚不发达的情况下，更要注重全面规划，避免重复建设等不必要的浪费。规划是工作的目标，对全盘工作起了统领的作用。防洪规划就是统领防洪工作的战略布署，是防洪工作的基本依据。因此，防洪活动坚持全面规划是防洪工作的一项重要原则。

　　二、根据防洪工作的特点及洪水灾害所造成的严重后果，本法强调了防洪工作要坚持统筹兼顾的原则。所谓统筹兼顾，是指在防洪工作中必须兼顾上下游、左右岸、干支流的关系，局部利益和整体利益的关系，重点防护和一般防护的关系。由于防洪工作是一项跨地区、跨部门的综合性活动，涉及方方面面，与百姓的生活息息相关。因此，防洪工作必须统筹兼顾，谨防顾此失彼，努力用最低的代价获得最高的防洪效益。

　　三、防洪工作一是要预防，二是要治理，其中预防更为重要。作好预防工作，就是要做到未雨绸缪，有备无患。预防为主，要求人们在思想上高度重视，行动上坚持不懈地抓好防洪工作。洪涝灾害，是一种自然灾害，人类不可能完全避免，但是人类可以通过采取一些措施，如根据气候变化情况及地理特点等对洪水来临的时间和程度进行综合分析，制定防汛抗洪的应急预案，修建高标准的防洪堤坝，加强薄弱环节的建设，加强上游的水土保持等等措施来防治洪灾。只有长期的不间断的做好预防工作，洪水来临时，才能够及时、稳妥地采取各种应急措施，减少洪水给人类造成的损失。

　　四、如前述，洪水的成因涉及地理、环境、气候等多种因素，因此，防治洪水是一项包括修筑堤坝，科学利用水库，抓好国土整治，防治水土流失等在内的系统工程。只有采取多种措施，进行综合治理，形成综合的防洪体系，才能有效地治理洪水，偏废了任何一方，都会使防洪工作陷于困境。1998年我国长江和松花江、嫩江所遭遇的流域性特大洪水，主要是由于气候异常所造成的，但洪水来势如此凶猛，与多年来上游地区乱砍滥伐森林，植被破坏及修建阻水工程，河道不畅等等都有重大关系。如果不立即着手进行森林保护工作，防治水土流失，不进行小流域的治理，疏浚河道，只靠修筑堤坝是难以从根本上挡住洪水的。这使我们进一步认识到综合治理的重要性。综合治理还包括根据水的特性，通过治理，变水害为水利，为干旱地区提供水资源。历史的经验告诉我们，采取单一措施进行防洪，其效果是有限的，只有采取综合措施，进行系统防治，才是防治洪水的根本途径。因此，本法将综合治理作为一项基本原则确定下来。

　　五、防洪工作还须遵循一个重要原则即局部利益服从全局利益的原则。这个原则适用于我国防洪工作的各个方面，其中包括对蓄滞洪区的规定。我国一方面地域辽阔，洪涝灾害频繁，同时由于经济发展水平所限，全社会用于修建水利工程设施的投入难以满足抵御各种标准的洪水侵袭的要求，防洪能力十分有限。在这种情况下，为了将洪水损失减少到最低，不得已时只能牺牲局部利益以保大局。根据这一实际情况，国家在长江、黄河、淮河、海河等流域开辟了98处蓄滞洪区，在遇到较大洪水时，动用蓄滞洪区分蓄洪水，以确保重点地区的防洪安全。强调局部利益服从全局利益就是强调从大局出发，从全国人民的整体利益出发，从某一地区的大多数人的利益出发来处理防汛抗洪事务，用尽量少的牺牲换取尽量多的人员生命和财产的安全。实践中，由于启用蓄滞洪区主要涉及到该地区内人民群众的财产和经济利益，涉及人民群众的生命安全，一些地区的领导在洪水泛滥，大坝面临决堤的情况下，往往不敢下命令启用蓄滞洪区，使国家防汛抗洪的统一领导和具体布署难以贯彻执行。因此，坚持局部利益服从全局利益的原则，对实践有直接的指导意义，无论是领导同志还是普通群众，都要牢固树立从大局出发的思想，洪水无情，只有在必要时勇于舍小家，保大家，才能使洪水得到有效的遏制，降低所受到的损失。

　　第四条 开发利用和保护水资源，应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则。

　　江河、湖泊治理以及防洪工程设施建设，应当符合流域综合规划，与流域水资源的综合开发相结合。

　　本法所称综合规划是指开发利用水资源和防治水害的综合规划。

　　【释义】本条是关于开发利用保护水资源与防洪总体安排的关系的规定。

　　一、水是一种具有多种用途的综合性资源，但它在实际生活中既可以为利，也可以为害。一方面，水既是万物生命之源，也是人类生产活动的必要资源，没有足够的水，生态难以平衡，人类无法生存，农作物得不到灌溉，农业无法发展，一些工业活动也难以开展。同时，水对人类还有多种用途，比如，水可以用来发电，为生活和工农业生产提供廉价的电力；水面可以用来养鱼、虾，发展养殖业；江河湖海可以用来放木行船，发展航运事业等等。另一方面，水过丰，也会造成洪涝灾害，历史上人们称洪水为“猛兽”，大洪水直接威胁人类的生命，给社会财富带来巨大的损失。所以，水既有“利”的一面，也有“害”的一面，水在为害时对人类具有极大的破坏性。

　　水的上述特征决定了人类必须开发利用和保护水资源，同时也要防治水害。人们通过对水的性质及活动规律的研究，可以通过对江河湖海的治理和采取其他综合防护措施，兴水利，除水害，在一定条件下将水害变为水利，这是人类治水活动的共同要求。就兴水利和除水害的关系而言，防治水害是第一位的，即开发利用和保护水资源的活动要以防治洪水的总体安排为前提，要采取兴利与除害相结合的原则，使开发利用和保护水资源与防治水害的活动协调发展。我国是一个既缺水，又多洪涝灾害的国家，一方面我国年水资源总量为2．8万多亿立方米，人均占有水资源不足2400立方米，只占世界平均水平的四分之一；同时，由于我国降水和河川径流在地区上分布不均（南方水多地少，北方水少地多），在时间上年内分配集中，连枯、连丰年份突出等特点，决定了我国是一个既多洪涝灾害又多干旱的国家，所以既要充分利用和保护水资源，又必须防治洪涝灾害。本条强调兴利与除害相结合，开发利用和保护水资源与防洪排涝相结合的原则，在我国具有现实意义。

　　二、江河湖泊的治理和修建防洪工程设施，既是防治洪涝灾害的重要手段，也是开发利用和保护水资源、变利为害的重要措施。由于水具有流域性及从高向低处流的特点，每个流域中包含着诸多的水系及不同的地形、地貌和自然资源，它们与流域内的生物一同构成了这一地区的生态系统，既相互独立，又相互联系，不可分割。人们在长期的实践中认识到，任何单一的根据流域内某一局部需要而进行的江河治理或其他水利工程设施建设，都有可能对整个流域或者流域其他部分造成损害，从而影响工程的预期效益。必须从全流域的全局出发，通过对水的分布及活动的特点、洪涝灾害的成因及特点等进行充分研究，制定以兴利除害为基本指导思想的开发利用水资源和防治水害的综合规划，按照规划进行治理，使治理活动符合水的活动的客观规律，这样才能充分发挥治理的作用，达到经济效益、社会效益与生态环境效益的统一。因此，本条第二款规定了江河、湖泊治理以及防洪工程设施的建设，应当符合流域综合规划，与流域水资源的综合开发相结合的原则。

　　第三条 防洪工程设施建设，应当纳入国民经济和社会发展计划。

　　防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。

　　【释义】本条是关于防洪工程设施建设应纳入计划及防洪费用筹集原则的规定。

　　一、长期以来的防洪实践证明，防洪工程设施是防治洪水的主要手段。防洪工程设施包括防洪大堤、防洪墙、水库及其他防洪工程等。防洪工程设施的建设具有两大特点：一是需要大量的人力、财力的投入，特别是资金的投入；二是工程设施虽然不直接体现经济效益，但当洪水来临时，由于修筑了高标准的防洪工程设施，对整个地区乃至整个国家的经济发展起到了保护作用。由此可见，防洪工程设施建设与一个地区乃至整个国家的经济发展状况密不可分，经济状况好，在防洪工程设施的建设上有更多的投入，就能够较好地防治洪水，保障经济的稳定发展，经济进一步发展了，又能有更多的资金用于防洪工程设施的建设，抵御大洪水的侵袭，这是一个相互作用，循序渐进的过程。所以任何一国或地区的防洪工程设施的建设始终应当与该国家或地区的经济和社会发展水平相适应，把防洪工程设施建设纳入国民经济计划一并考虑，统筹安排，就是保证防洪工程设施建设与经济发展相协调，充分发挥防洪对经济建设的重要保护作用。，经济尚不发达，一方面没有更多的资金在所有需要的地方都修建高标准的防洪工程设施，另一方面，现有的许多防洪工程设施老化失修，防洪能力降低。据统计，全国受洪水威胁的城市中，70％的防洪工程的防洪能力低于国家规定的标准。同时，洪水发生的频率和程度近几十年来有增无减，这使得在防洪工程设施建设方面的投入和需求矛盾十分尖锐。本法规定将防洪工程设施的建设纳入国民经济计划，必将起到加强防洪工程设施建设的作用，有利于逐步形成与社会经济发展水平相适应的综合性防洪体系。

　　二、防治洪涝灾害，需要巨大的投入。作为一项社会性公益事业，政府应当是防洪事业投入的主要承担者。但是，我国目前正值现代化建设的关键时期，各行各业都需要资金，而财政资金又十分有限，在这种情况下，完全靠国家投资来满足防洪事业的需要，是难以做到的，所以必须通过多种形式和多种渠道来筹集防洪建设资金。防洪工作具有一定的特殊性，任何一项防洪工程，往往都是为保护一定地区的人员及财产免受损失而修建的；洪水来临时所采取的紧急应急措施如启用某一蓄滞洪区等是以牺牲该地区为代价而保护另一特定地区的安全，受益地区、单位和个人具有特定性。根据这一特点，世界上一些国家、地区都采用了由受益者分担一部分防洪费用的做法。比如，日本规定，河道管理所需要的费用，，河流工程有明显受益者时，河流管理者可视其受益程度，责成其负担该河流工程所需费用的一部分。我国台湾省“水利法”规定，政府因办理及维护防洪工程，可以向受益者征收防洪受益费。这些措施对增大防洪资金，解决投入不足问题起到良好的作用。，在防洪投入上作了明确的规定。根据我国的现实状况，参照一些国家和地区的做法，本条第二款规定了防洪费用的分担原则，、地方政府及受益者共同承担作为防洪事业的一项基本原则确定下来。这个原则的确定体现了国家防洪投入体制改革的发展方向，这对于调动各方面的力量，形成全社会对防洪事业的投入，加强防洪建设事业，具有重要的现实意义。

　　第五条 防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度。

　　【释义】本条是关于防洪工作基本管理制度的规定。

　　一、由于水资源是关系国计民生的重要资源，各个不同地区、不同部门对治水和用水的要求不同，出发点不同，在防洪工作中有时会发生矛盾，如果采取各自为政，多龙治水的政策，势必违背水流的客观规律，起到适得其反的作用。因此，防洪工作要强调在统一规划下进行，即根据水害和水资源的具体情况，统筹考虑各方面的因素，兼顾各地区、各部门的要求和利益，制定合理可行的规划，并且按照规划付诸实施。在具体实施的过程中，强调分级实施，即对于按流域或者区域制定的规划，分级层层下达，一级一级地落实，以真正把规划贯彻到实践中去。

　　二、水是按照流域活动的，流域是地表水的自然集水区。因此，它与区域是不同的概念。一条江河的流域通常跨越不同的区域，比如，我国的长江流域跨越18个省、自治区、直辖市；长江、黄河、淮河、海河、辽河、松花江和珠江七大江河的中下游地区以及长江上游的四川盆地面积约有100多万平方公里，涉及北京、上海。天津、武汉、广州、沈阳、哈尔滨、成都、南京等许多重要城市。根据洪水成灾的特点，防洪工作应以流域为基础进行。，对该流域的防洪工作进行统一管理。与此同时，该流域沿岸各省、自治区、直辖市及有关地区也要根据流域管理的要求，结合本地的实际情况，对本地区的防洪工作进行管理；对于没有流域管理机构的江河，依法进行区域管理。这样形成流域管理和行政区域管理相结合的管理体系，充分发挥各方面的作用，协调行动，有序治理，以有效地防治洪水。这就是本条所强调的流域管理与行政区域管理相结合的制度。

　　第六条 任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。

　　【释义】本条是关于单位和个人有保护防洪工程设施以及参加防汛抗洪义务的规定。

　　一、任何单位和个人都有保护防洪工程设施的义务。我国宪法规定，任何公民都有义务爱护公共财产，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益；，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。我国的防洪工程设施是基础性公共设施，绝大多数是公共财产，因此，任何公民和单位都有义务爱护和保护防洪工程设施。其次，防洪工程设施是防止和减轻洪涝灾害对人类造成的破坏性影响，保卫家园的主要措施，也是开发利用水资源的重要工程性措施，防洪工程设施是否完好，能否充分发挥作用，对人民的生命安危及财产安全，对周围单位、组织的财产安全及正常的生产秩序都有重大的影响。因此，强调任何单位和公民有义务保护防洪工程设施在防洪工作中是十分必要的，保护防洪工程设施是任何单位和公民保卫家园的一项重要工作。再次，防洪工程设施的修建及维护通常需要耗费巨大的人力、物力和财力，资金含量高，加强对防洪工程设施的保护，可以起到延长设施的使用寿命，提高使用效益，节约资金的作用，这对于缓解我国目前防洪投入紧张的状况具有十分重要的现实意义。

　　保护防洪工程设施，包括保护堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠等设施，也包括保护防洪用的水文、通信等设施。任何单位和个人不仅有义务自身积极维护上述设施的完好及正常运转，还有义务制止和检举不法行为人对上述设施的破坏活动。违反本条规定的法定义务，应当按照本法法律责任的有关规定，承担相应的责任。

　　二、任何单位和个人都有参加防汛抗洪的义务。任何江河的水量都有周期性或季节性上涨的时期，这一时期就是人们通常所说的汛期。汛期是防洪工作的关键时期，许多危及百姓生命、财产安全，破坏社会财富的重大险情往往在汛期发生。实践证明，汛期的防汛抗洪关键在于群众参与，群众防汛是防汛抗洪工作中不可缺少的有效途径。我国明末治河专家潘季驯曾指出：“河防在堤，而守堤在人，有堤不守，守堤无人，与无堤同”。可见人防在防汛中的重要作用。1998年我国长江、松花江流域发生的特大洪水，如果没有广大人民群众和人民解放军的共同努力，后果是不堪设想的。因此，本条规定任何单位和个人都有参加防汛抗洪的义务符合防洪工作的客观要求，它可使人们认识到，参加防汛抗洪不仅是参加一场保卫家园的战斗，而且是在履行一个公民、单位的法定义务。这一规定为群众防汛提供了法律依据。

　　履行参加防汛抗洪的义务，主要包括以下内容：参加对堤防、闸、坝等防洪工程设施的巡查防守；参加抢运物资、石料、堵漏、清障等活动；水库、闸坝和其他水工程设施的运用，要服从防洪调度；在紧急防汛期，当防汛指挥机构依法调用物资设备、交通运输工具和人力时，服从调用并积极支持；江河、湖泊水位或流量达到国家规定的分洪标准，有关部门依法决定启用蓄滞洪区时，服从决定，敢于牺牲局部利益。

　　本条规定的任何单位和个人都有防汛抗洪的义务，包括那些尚未受到洪水威胁的地区的单位和个人。根据本条的规定，这些单位和个人也有义务向灾区提供必要的人力、物力和财力，对灾区的防汛抗洪给予支持。

　　第七条 各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。

　　各级人民政府应当组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。

　　各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。

　　【释义】本条是关于各级人民政府在防洪工作中的基本职责的规定。

　　一、由于洪涝灾害具有按流域发生，影响范围广，破坏性强，抢救任务紧迫、繁重的特点，决定了防洪工作是一项涉及不同地区、不同行业，需要处理各方面复杂关系的系统工程，单靠一个部门、一个单位的力量是无法做好防洪工作的。因此，防洪工作必须强调在各级人民政府的统一领导下进行。

　　二、洪涝灾害的特点及多年来人们防灾减灾的实践经验证明，防汛抗洪、防灾减灾的有力措施是工程性措施，即运用水库、堤防等防洪设施拦蓄洪水、约束洪水使其顺利排泄入海。高标准的坚固的水利设施能够有效地防御洪水，减轻灾害，维护人民的生命和财产安全，对防洪减灾起着至关重要的作用。然而，这些水利设施的修建和维护不是一朝一夕能完成的，它需要大量的人力、物力和财力的投入，是一项经常性的需要动员全社会力量共同进行的工作。这项工作只能在各级人民政府的统一领导下进行。根据本条的规定，各级人民政府有义务组织有关部门、单位，动员社会力量，通过治理江河、湖泊，修建和维护防洪工程设施等工作加强防洪工程设施建设，提高防洪能力。

　　加强防洪工程设施建设，提高防洪能力，重在依靠科技。党的十五大提出，科学技术是第一生产力，科技进步是经济发展的决定因素。我国是发展中国家，应当更加重视运用最新技术成果，实现技术发展的跨越。防洪工作是我国经济发展中的一项重要的工作，也必须强调运用科学技术手段，多快好省地进行防洪工程设施的建设，通过科技进步，提高我国防御洪水的能力。因此，本条规定各级人民政府应当依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。依靠科技进步，包括重视防洪工作的科学技术研究，注意培养和重用水利技术人才，加强对于重大的和关键的技术攻关项目的资金投入等多项具体工作。各级人民政府在防洪工作中，特别是在防洪工程设施的建设中，要高度重视运用科学技术，逐步提高防洪工作的科技含量，建设出既有社会效益，又有经济效益，高标准、高质量的防洪设施。

　　三、汛期是洪涝灾害的主要发生期，防汛抗洪犹如一场生死较量的战斗，时效性强。必须动员各部门、各单位、部队和广大人民群众共同参加抗洪斗争，必须集中调配有关的物资和设备，集中调度使用有关的防洪设施；气象、水文、海洋、、交通、卫生等部门都要协同配合，各尽其责，这些都需要人民政府和防汛指挥机构的统一领导和安排。根据本条的规定，各级人民政府有义务组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛抗洪工作。具体包括：科学地制定和严格执行有关的防预洪水方案，做好防汛抗洪的准备；密切监测气象的发展和变化，及时掌握天气、水文和风暴潮的信息，尽快了解汛情；组织防汛队伍巡堤查险，发现脱坡、管涌等险情立即组织军民抢护；组织危险地区的群众转移到安全地区，解决灾区居民的生活问题等等。此外，本法还在第五章中规定了有关政府及防汛指挥机构在防汛抗洪工作中的其他重要职责。

　　四、洪水无情，洪水过后开展灾后恢复和救济工作，组织受灾百姓迅速恢复生产，重建家园是各级人民政府应尽的义务。根据本条的规定，各级人民政府有义务做好洪涝灾害后的恢复与救济工作。主要包括：保证受灾群众的居住条件及吃饭、穿衣、喝水等基本生活条件，安排好救灾物资的供应；组织卫生防疫人员深入灾区，密切注意疫情，做好防病工作；加强社会治安，维护社会秩序；尽快修复水毁工程以防再次发生洪水；集中人、财、物，尽快恢复生产和教学等等。

　　五、蓄滞洪区是防洪体系的重要组成部分，它的主要作用在于：当遇到较大的洪水，超过河道行洪能力时启用蓄滞洪区分蓄洪水，以牺牲蓄滞洪区的代价确保特定地区的安全。我国江河中下游河道行洪能力普遍不足，在遇到超防御标准的洪水时往往需要启用蓄滞洪区，蓄滞洪区的管理对防洪工作意义重大。而我国目前对蓄滞洪区的建设及管理存在亟待解决的问题：一是蓄滞洪区内的安全设施严重不足，人员转移困难，安全无保障；二是运用后得不到补偿。因此，运用起来难度很大，不能适应防洪工作的需要。为了改变这一现状，使蓄滞洪区的防洪工作具有可靠的法律保障，本法对蓄滞洪区作了专门规定，本条规定了人民政府对蓄滞洪区有依法扶持、补偿和救助的义务。这里所指的扶持、补偿和救助包括财政上和政策上的支持。这项义务不仅是指蓄滞洪区所在地区的人民政府的义务，因运用蓄滞洪区而受益的地区，也有义务对蓄滞洪区进行扶持、补偿和救助。

　　第八条 ，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、。

，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。

　　县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。

　　【释义】本条是关于防洪工作管理体制的规定。

　　一、防御洪水是一项复杂的系统工程，只有上下游、左右岸、干支流统一考虑，各种防洪措施综合运用，各不同地区、不同部门和不同行业协同配合，才能有效地控制洪水，减轻损失。在防御洪水的过程中，涉及到不同地区、不同部门和不同行业的利益，洪水来临时，为了确保国民经济命脉不受损失，从大局上考虑将损失降低到最小程度，有时需要牺牲某一地区的局部利益。因此，防洪工作从客观上要求人民政府的统一领导。另一方面，我国地域辽阔，水系复杂，防洪工作的具体要求也不尽相同，多年的实践证明有必要在统一领导的基础上实行分级、分部门管理。同时，根据洪水按其重力由高向低，按水系运动的客观规律，又决定了治水必须以流域为基础。任何单一的措施，条块分割的管理体制都不能适应防洪工作的需要。因此，本条在总结我国防洪工作多年经验的基础上确定了我国防洪工作的管理体制采取统一领导，分级、分部门管理，流域管理和行政区域管理相结合的制度。

　　二、根据本条的规定，；，主管全国防洪工作。，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。

　　三、根据本条的规定，县以上的地方人民政府水行政主管部门有义务在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。

　　四、根据洪水的流域性特点，防洪工作在由县级以上地方人民政府统一领导和管理的同时，我国在长期的防洪实践中确立了在重要的江河、湖泊，由流域管理机构对有关流域的防洪工作进行协调和监督管理的制度。，。设立流域管理机构，便于我国防洪工作的统一领导和协调，督促各地区切实贯彻防洪工作方针和统一规划，有利于信息的及时反馈，。实践证明，这是一项符合洪水活动规律，对防洪工作有重要意义的制度。因此，本条明确规定，、湖泊设立的流域管理机构，在其管辖范围内依法并经依法授权行使防洪协调和监督管理职责。这里所指的“重要江河、湖泊”包括黄河、长江、淮河、海河、辽河、松花江和珠江等七大江河及太湖流域。这也是我国水事法律中对流域管理机构及其职能第一次作出明确规定。

　　五、防治洪水，需要有统一的领导，多头治水不是一种科学、有效的治水方法，但是光靠任何单一一个部门或地区都难以完成防洪任务。根据本条的规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下在防洪工作中负责有关的防洪工作；建设行政主管部门对城市的防洪排涝负有重要责任；交通、铁道、邮电、气象、、卫生等部门都应当各司其职，共同做好防洪工作。

　　第九条 防洪规划是指为防治某一流域、河段或者区域的洪涝灾害而制定的总体部署，包括国家确定的重要江河、湖泊的流域防洪规划，其他江河、河段、湖泊的防洪规划以及区域防洪规划。

　　防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划；区域防洪规划应当服从所在流域的流域防洪规划。

　　防洪规划是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据。

　　【释义】本条是关于防洪规划的定义、种类、作用及各类防洪规划之间的关系的规定。

　　一、防洪规划的概念和特点。防洪规划是为防治洪涝灾害而制定的总体部署。其特点是：第一、防洪规划是一种安排或计划，它规定的是一个时期内的防洪工作。第二、防洪规划是在深入研究有关流域、河段或者区域的自然与社会特点、水文气象资料、洪灾损失的历史经验和现有防洪能力等各种情况，在广泛调查研究的基础上，通过综合比较论证而制定的，它反映的是对某一流域或区域防洪工作的总体要求，对该地区的防洪工作具有普遍意义。第三、防洪规划的主要内容是拟定防洪标准和选择优化的防洪系统，包括对现有河流、湖泊的治理计划及兴修新的防洪工程的战略布署等等。第四、相对于流域或区域的综合规划而言，防洪规划是一项专业规划。

　　二、防洪规划的种类。防洪规划包括流域防洪规划、其他江河、河段、湖泊的防洪规划及区域防洪规划。流域防洪规划是指黄河、长江、松花江、珠江、淮河、海河、辽河等七大流域及太湖流域的防洪规划；以一个行政区、经济区或地理区为对象制定的水害防治规划为区域防洪规划。

　　三、各类规划之间的关系。防洪规划作为专业规划应当服从综合规划；一定区域的防洪规划应当服从整个流域的防洪规划。综合规划是指综合研究一个流域或区域的水资源开发利用和水害防治的规划。综合规划是根据水具有多种功能的特点，在综合考虑了社会经济发展的需要和可能，统筹兼顾各方面的利益、协调各种关系的基础上，以综合开发利用水资源、兴利除害为基本出发点制定的，其确定的开发目标和方针，选定的治理开发的总体方案、主要工程布局与实施程序都体现了开发利用水资源与防治水害相结合，开发利用和保护水资源服从防洪总体安排的原则。因此，综合规划对防洪规划具有指导意义。防洪规划应当在综合规划的基础上编制，与综合规划相协调。根据洪水的流域性特点，制定区域性的防洪规划也必须以流域的防洪规划为基础。

　　四、防洪规划的作用。鉴于上述防洪规划的特点及作用，不难看出，防洪规划应当成为江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据。重视编制防洪规划，全面考虑防洪工作，严格执行防洪规划，就能够保证防洪工作的有序进行，减少重复建设，避免人力、财力和物力的浪费，使各项防洪措施发挥最佳的防洪效益。曾经有一段时期，有的人对防洪规划的重要意义认识不足，认为规划是“纸上画画，墙上挂挂”的事，甚至在防洪工作中违反规划，主观臆断的现象时有发生，有的因不按规划盲目建设导致修建的工程设施不能发挥应有的作用，给国家造成了不必要的损失。因此，本条规定了在江河、湖泊治理和修建防洪工程设施的活动中，必须以防洪规划为依据，这对我国的防洪工作具有十分重要的意义。

　　第十条 国家确定的重要江河、湖泊的防洪规划，、湖泊的流域综合规划，会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，。

　　其他江河、河段、湖泊的防洪规划或者区域防洪规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门分别依据流域综合规划、区域综合规划，会同有关部门和有关地区编制，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案；跨省、自治区、直辖市的江河、河段、湖泊的防洪规划由有关流域管理机构会同江河、河段、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门、有关主管部门拟定，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，。

　　城市防洪规划，由城市人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门和其他有关部门依据流域防洪规划、上一级人民政府区域防洪规划编制，。

　　修改防洪规划，应当报经原批准机关批准。

　　【释义】本条是关于防洪规划的编制机关及制定和修改防洪规划的审批权限的规定。

　　一、本条分四款分别规定了四类防洪规划的编制机关及审批权限。第一类是国家确定的重要江河、湖泊的流域防洪规划；第二类是除国家确定的重要江河、湖泊以外的其他江河、河段、湖泊的防洪规划；第三类是区域防洪规划；第四类是城市防洪规划。本条规定各类防洪规划的编制机关及审批权限的原则是：1．根据防洪规划所涉及的范围及重要性，结合我国目前防洪工作的管理体制，作出切实可行的规定；2．对跨行政区域的江河、河段、湖泊的防洪规划的编制机关和审批权限作出规定，以明确职责，避免相互推诿，保证防洪规划及时、科学的编制；3．专门规定了城市防洪规划的编制机关及审批权限，以明确与城市防洪工作有关的各部门在编制防洪规划及审批过程中的地位和作用；4．强调防洪规划要以有关的流域、区域及有关的江河、湖泊等的综合规划为依据。

　　二、本条第一款所指的重要江河湖泊包括：黄河、长江、松花江、珠江、淮河、海河、辽河等七大江河及太湖流域。所指的防洪规划包括上述江河、湖泊的流域防洪规划和各自的防洪规划。我国上述七大江河及流域，由于其覆盖了我国大部分水域，是洪涝灾害的主要发生地区，因此，上述江河、湖泊的流域防洪规划具有全局性，对其他江河、湖泊的防洪规划起着提纲挈领的作用，在所有防洪规划中具有重要意义。其各江河、湖泊及河段的防洪规划对全流域的防洪工作也产生着重要的影响。本条根据这一防洪规划的重要性，规定上述江河、；，、交通行政主管部门、国土资源行政主管部门、建设行政主管部门等及该江河、湖泊所在的省、自治区、直辖市人民政府编制。

　　三、除国家确定的重要江河、湖泊以外的其他江河、河段、湖泊的防洪规划以及区域防洪规划，由该江河、河段、湖泊所在的县级以上地方人民政府批准；由所在的县级以上地方人民政府水行政主管部门牵头，会同当地的计划、建设、交通等部门和有关地区编制。为了加强对上述防洪规划的监督，保证这些规划与流域防洪规划、流域综合规划和各区域综合规划相协调，以确保防洪规划的正确制定和实施，本条还规定，上述防洪规划应当报上一级人民政府水行政主管部门备案。

　　四、对于跨省、自治区、直辖市的江河、河段、湖泊，考虑到既能统筹兼顾各有关地区和有关部门的利益，便于协调，又能及时、有效地完成防洪规划的编制和批准工作，需要授权于有一定权威的机关。因此，本条规定，；、河段、湖泊的管辖范围）牵头，会同江河、河段、湖泊所在地的各省级人民政府水行政主管部门及当地计划、交通、建设等其他主管部门共同拟定。拟定的草案应当分送各省级人民政府，由其审查提出意见后，。

　　五、城市是我国社会经济发展的重地，人口稠密、财富集中，一遇洪水，所造成的损失往往难以弥补。进人90年代以来，随着经济的进一步发展，城市防洪已成为整个防洪工作的重中之重，我国许多大城市都制定了城市防洪规划。由于城市防洪规划既与流域防洪规划和有关江河、湖泊的防洪规划密不可分，又是城市建设总体规划的一部分，编制和批准时需要综合考虑，具有一定的复杂性；同时，根据我国现行城市防洪的管理体制，在城市防洪规划的编制和批准过程中又涉及到水行政主管部门、建设行政主管部门等部门。根据上述具体情况，本条规定城市防洪规划由城市人民政府组织编制。对审批机关未直接规定，。

　　六、本条最后一款规定了修改防洪规划的审批权限。修改防洪规划是有关机关根据不同时期防洪工作的特点，为适应防洪工作的新要求而进行的对原防洪规划某一项或某几项的修订。根据本条的规定，修改防洪规划，应当报原批准机关批准以体现防洪规划的严肃性。

　　第十一条 编制防洪规划，应当遵循确保重点、兼顾一般，以及防汛和抗旱相结合、工程措施和非工程措施相结合的原则，充分考虑洪涝规律和上下游、左右岸的关系以及国民经济对防洪的要求，并与国土规划和土地利用总体规划相协调。

　　防洪规划应当确定防洪对象、治理目标和任务、防洪措施和实施方案，划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，规定蓄滞洪区的使用原则。

　　【释义】本条是关于防洪规划的编制原则及防洪规划的内容的规定。

　　一、编制防洪规划的原则。根据本法第二条的规定，防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。这是我国防洪工作所应遵循的基本原则。防洪规划是整个防洪工作的基础性工作，是防治洪涝灾害的总体行动部署，因此，编制防洪规划也必然要从防洪工作的总体要求出发，遵循防洪工作的基本原则。为了确保防洪规划的科学性和在实施中切实可行，本条根据防洪工作的基本原则，结合对编制防洪规划的具体要求，确定了编制防洪规划的几项具体原则。

　　1．确保重点、兼顾一般的原则。人口稠密，经济发达，财富集中的大中城市，作为国家重要交通枢纽的铁路、公路干线以及作为国民经济支柱产业的大型骨干企业，是我国的防洪重点。编制防洪规划时要充分考虑上述地区和企业的防洪需要，确定科学的治理目标和缜密的防洪实施方案，当洪水来临时，确保上述重点城市的社会经济秩序不受干扰，重要的铁路和公路干线畅通无阻，大型骨干企业保持正常的生产秩序。我国是一个发展中国家，财力和物力十分有限，为了最大限度地保护人民生命和全社会财富的安全，将洪涝灾害所造成的损失降低到最小，根据我国社会经济的发展状况，必须实行确保重点的原则。而这一原则只有在防洪规划中充分体现出来，在具体的防洪工作中才能得以实现。因此，编制防洪规划要强调确保重点。在确保重点的同时，也要兼顾一般。在编制防洪规划时要注意充分发挥所实施的各项防洪措施的综合效益，考虑除防洪重点以外的一般受灾对象的防洪安全，特别是对受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地等，有能力的地区也应当对其重点保护。

　　2．防汛和抗旱相结合的原则。这一原则要求在编制防洪规划时，注意发挥水的多种功能，根据我国旱灾的活动规律，合理布局防洪设施，安排水库在汛期的后期及时蓄水，利用洪水解决某些地区的干旱问题。我国既是一个洪涝灾害频繁的国家，又是一个十分缺水的国家，一些地区在遭受洪涝灾害的同时，另一些地区往往干旱严重，因此，只有在兴水利、除水害的基础上，综合开发利用和保护水资源，才能从根本上解决我国既多水、又缺水的实际问题。具体到防洪工作上，即要求坚持防汛不忘抗旱，防汛和抗旱相结合。防洪规划作为防洪工作的总体安排，在防洪工作的设计上就要体现这一原则。

　　3．工程措施和非工程措施相结合的原则。防洪的工程措施是指通过修建各种工程的办法来控制和抗御洪水以减少洪水灾害损失的一种防洪对策，包括修建大堤、防洪墙、分洪工程、河道整治工程、水库建设工程及有关的水土保持工程等等；非工程措施是指通过政策、法律以及修建防洪工程以外的其他手段，减少洪水灾害损失的对策，包括洪泛区管理工作、河道清障措施、洪水预警系统、洪水保险、洪涝灾害的救济以及对超标准洪水的防御措施等等。从人类抗御洪水的历史发展来看，工程措施是人类防洪的主要手段，但是单靠工程措施难以完全控制洪涝灾害所带来的损失。比如，目前堤防仍然是各国最主要的防洪措施，但受工程经济效益和安全度的限制，堤防不可能无限制加高，加之洪水灾害的大小难以事先确定，因此，一遇超过堤防防护能力的洪水，必须采取其他防御措施，否则将造成难以弥补的损失；遇到全流域的特大洪水时，现有的防洪控制枢纽难以完全抵挡。近些年来，随着经济的发展，洪泛区的人口大量增长，造成过度开发，在河道里设障的情况也屡屡发生，其结果是虽然修筑了较高标准的堤防，当洪水来临时，损失仍然有增无减。我国的洪水灾害，有洪峰高、流量大和突发性强的特点，如果要求完全用工程措施加以控制，普遍提高江河防洪能力，也难以做到。可见，只有在推进工程措施的同时，强调采取加强洪泛区的管理等非工程性措施，将二者结合起来，形成防洪系统，才能有效地防治洪水。编制防洪规划必须坚持工程措施和非工程措施相结合的原则，既要对修建各种防洪设施作出安排，也要具体规定对洪泛区、蓄滞洪区的管理措施及实行洪水预报和警报措施、救灾措施等等。目前我国的防洪实践中，对蓄滞洪区的管理存在很大的问题，占用河道的现象十分严重，大力提倡加强非工程性措施，健全有关的法律、法规，增强人民的防患意识对我国的防洪工作具有重要的意义。

　　4．遵循洪涝规律，体现国民经济对防洪的要求的原则。防洪的根本目的是为了减少洪涝损失，维护人民生命和财产的安全，保障全社会经济的不断发展。防洪规划应当充分体现国家经济发展的不同阶段对防洪工作的不同要求，以保护经济的发展为目标，采用适应当前阶段经济发展状况的对策，与经济发展和人民生活紧密相联。只有这样，才能使防洪规划更加切实可行。同时，防洪的主要内容是要通过采取一系列有效的措施，防御和减轻洪涝灾害，而洪涝灾害是一种自然现象，有其发生和发展的客观规律，人类只有在掌握了洪水活动的客观规律的基础上才有可能采取相应的对策，战胜洪水。因此，编制防洪规划，必须始终遵循这一原则，在充分研究洪水灾害的成因、发生规律和历史特点等的基础上，综合考虑上下游、左右岸的关系，统一作出防洪部署。如果不遵循这一原则，就会将整个防洪工作引入歧途，事倍功半。

　　5．防洪规划与国土规划和土地利用总体规划相协调的原则。综合开发利用水土资源是国民经济发展的必然要求，为此，国家制定国土规划和土地利用总体规划，指导水土的整治，安排土地的利用，这其中也包括对江河的整治及对河道管理范围内的土地、蓄滞洪区内的土地作出的土地利用的综合规划。因此，在编制防洪规划，安排水利工程和河道整治工程时，要注意与国家国土规划和土地利用总体规划相协调。

　　二、防洪规划的内容。编制防洪规划是一项涉及面广且十分复杂的工作，其中包括的内容很多，本条只规定了防洪规划的以下几项主要内容：一是确定防护对象，要求根据国民经济发展的需要，从确保重点，兼顾一般的原则出发，确定不同的防护对象；二是确定治理目标和任务，包括根据不同防护对象的重要性和洪水灾害的严重程度，结合现有的防洪条件确定适当的防洪标准；三是制定防洪措施和实施方案包括选择优化防洪系统和防洪调度方式等等；四是划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，规定蓄滞洪区的使用原则。根据本法第二十九条的规定，洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区；蓄滞洪区是指河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等；防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。蓄滞洪区是调蓄洪水的重要场所，当较大洪水来临时，为了保护防洪保护区的安全，尽量减少损失，需要按照“牺牲局部，保护全局”的原则，利用蓄滞洪区进行分洪和滞洪。这些地区的范围的划定及如何使用与这些地区所在区域的洪水特点和防洪需要直接相关，并且涉及许多地区、部门的切身利益，必须统一协调，综合考虑。一旦确定，必须毫无保留地予以执行。为了保证划定上述区域范围和使用上述有关区域的科学性和严肃性，为对上述区域的管理提供可靠的依据，需要在防洪规划中加以规定。