第七条 国家支持防沙治沙的科学研究和技术推广工作，发挥科研部门、机构在防沙治沙工作中的作用，培养防沙治沙专门技术人员，提高防沙治沙的科学技术水平。

　　国家支持开展防沙治沙的国际合作。

　　【释义】本条是关于国家支持防沙治沙科研、技术推广工作，发挥科技作用及开展防沙治沙国际合作的规定。

　　一、依靠科技进行防沙治沙是防沙治沙工作的一项重要原则。本条第一款规定国家在科研、技术推广、人才培养、国际合作方面给予支持，旨在使先进科技在防沙治沙中发挥更大的作用，提高防沙治沙水平，达到更快、更有效的治沙效果。本款讲的科学研究和技术推广，应当是防沙治沙或与防沙治沙有关的科研和技术推广。根据本法规定，国家对防沙治沙、沙区能源、沙生经济作物、节水灌溉、防止草原退化、沙地旱作农业等方面的科学研究和技术推广工作给予资金补助、税费减免等政策优惠。

　　二、我国是世界上土地沙化危害最严重的国家之一。，一方面我国要履行国际公约的规定，另一方面加入公约为我国开展防沙治沙的国际合作创造了条件。在防沙治沙的国际合作中，我们应特别注意引进和吸收国外的先进治沙技术，这也是国家支持开展防沙治沙国际合作的重要原因。

　　第八条 在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励；对保护和改善生态质量作出突出贡献的，应当给予重奖。

　　【释义】本条是关于奖励在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人以及对保护和改善生态质量作出突出贡献的给予重奖的规定。

　　一、对违法者给予处罚，是维护法律权威性的一个主要方面。但同时，对严格依法办事并作出显著成绩的，给予表彰和奖励，也是维护法律权威性的一个重要方面。通过对成绩显著的单位和个人给予奖励，可以引导人们更好地遵守法律、执行法律，从而达到维护法律权威性的目的。奖励是指对于某种有利于社会发展的行为予以奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。对在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励，以及对保护和改善生态质量作出突出贡献的，给予重奖，是我国推动防沙治沙工作，保护和改善生态质量而采取的重要举措，也是鼓励和动员社会力量防沙治沙、保护和改善生态质量而采取的必要措施。

　　二、为了鼓励在防沙治沙工作中作出显著成绩和对保护和改善生态质量作出突出贡献的单位和个人，各级人民政府实行奖励制度。根据国家有关规定，奖励制度具体包括发明奖励制度、科学技术奖励制度、合理化建议和技术改进奖励制度以及与奖励有关的专利制度、发明权制度等等。本条规定了奖励的范围和条件。奖励的范围有两项，一是在防沙治沙工作方面，二是在保护和改善生态质量方面。本条规定的比较原则，在实践中如何具体实施，可以由地方人民政府作具体规定。根据本条规定，奖励的条件是在防沙治沙工作中作出显著成绩的，以及对保护和改善生态质量作出突出贡献的，主要包括：1.在防沙治沙工作中，积极参与防沙治沙工作，为防治土地沙化作出显著成绩的。2.在保护和改善生态质量方面，积极参与保护生态质量，对破坏生态质量的行为进行检举和抵制，依靠科学技术保护和改善生态质量等方面有突出贡献的。

　　三、本条规定的奖励的主体包括两个方面：一个是给予奖励的主体，即是实施给予奖励行为的主体，是人民政府。二是被奖励的主体，包括单位和个人。单位主要是指企业、事业单位和其他组织等；个人主要包括从事防沙治沙、保护和改善生态质量的农牧民、全体承包户、科技人员、管理人员、县、乡基层干部等等。

　　四、对在防沙治沙工作中作出显著成绩的，以及对保护和改善生态质量作出突出贡献的单位和个人给予奖励的办法可以分为两类：一类属于精神上的奖励，可以采取授予光荣称号、通报表彰、嘉奖等具体形式；另一类是物质上的奖励，可以采取发给一定数额的奖金、晋升工资，对治理者也可以给予税收、信贷方面的优惠待遇等形式。采用一种形式或者同时采用两种形式都是可以的。

　　第九条 沙化土地所在地区的各级人民政府应当组织有关部门开展防沙治沙知识的宣传教育，增强公民的防沙治沙意识，提高公民防沙治沙的能力。

　　【释义】本条是关于开展防沙治沙知识宣传教育、增强防沙治沙意识的规定。

　　一、植树种草、保护草原植被等工程性治理措施是防沙治沙的主要手段，通过开展防沙治沙知识的宣传教育，增强公民的防沙治沙意识，以提高公民的防沙治沙能力，这些非工程性治理措施也是防沙治沙工作的一个重要方面。社会公众的广泛参与是搞好防沙治沙工作的群众基础，沙化土地所在地区的各级人民政府在这方面应当起到积极的组织、领导作用。本条具体地规定了沙化土地所在地区的各级人民政府有责任组织有关部门开展防沙治沙知识的宣传教育，增强公民的防沙治沙意识，提高公民的防沙治沙能力。

　　二、根据本条规定，沙化土地所在地区的各级人民政府应当组织有关部门开展防沙治沙知识的宣传教育。这一规定首先表明，防沙治沙知识的宣传教育是沙化土地所在地区的各级人民政府的责任，沙化土地所在地区的各级人民政府应当把防沙治沙知识的宣传教育纳入政府的议事日程，加以重视、部署和安排。不仅对成年人，而且对未成年的中小学生也要给予足够的重视。未成年人自我保护意识较差，最易受到伤害，如甘肃发生的沙尘暴正值学生放学，造成伤亡的中小学生较多，加强对他们的宣传教育，增加保护意识，也是防沙治沙宣传教育工作的一个重要方面。有条件的沙化地区，当地政府还可以组织有关部门编写防沙治沙知识宣传手册，也可将防沙治沙知识纳入到当地中、小学校的教材中去。其次，防沙治沙的宣传教育应开辟多种渠道，组织多种形式进行，涉及到林业、农业、土地、水利、环保等很多部门，这就要求沙化土地所在地区的各级人民政府组织有关部门来开展这一项工作，以保证防沙治沙的宣传教育能有序、有效地进行。再次，防沙治沙是一项长期而艰巨的任务，需要若干年甚至几代人的努力才能见到成效，因此，沙化土地所在地区的各级人民政府应当做好充分准备，将防沙治沙知识的宣传教育任务长期坚持下去，并制定出工作目标予以完成。

　　三、防沙治沙知识的宣传教育可以包括以下几个方面的内容：一是宣传防沙治沙法及其他有关的法律、法规，使沙区干部群众懂得哪些行为是可以做的，是合法的；哪些行为是不能做的，是违法的，以及可能受到的处罚等。二是宣传形成沙化土地的原因及其危害，如盲目开垦、过度放牧、滥采滥伐、滥挖野生中药材等沙生植物以及不合理利用水资源等是形成沙化土地的主要原因，沙化土地形成后对环境及人类生存的危害，从而使沙区群众认识到破坏环境就是破坏自己的家园，就会受到自然的惩罚。三是宣传如何预防土地的沙化，如应当严格保护植被，不能为了一点眼前经济利益而在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物；应当知道沙化土地封禁保护区的范围，在这个范围内禁止一切破坏植被的活动。四是宣传如何治理沙化土地，如治理沙化土地应当符合防沙治沙规划，谁治理谁受益，同时治理沙化土地可以享受国家的有关优惠。五是宣传如何免受沙尘的危害，如当沙尘暴来临时应采取哪些措施避免受到伤害等等。宣传内容应当既包含有自然科学、技术科学知识，也包含社会科学知识。因为这些知识都是人类长期进行防沙治沙的经验总结，都是人类对防沙治沙的认识和实践经验的积累，对于人们的行为都具有指导性。开展防沙治沙知识的宣传教育，就是为了增强公民的防沙治沙意识，提高公民的防沙治沙能力，从而达到预防土地沙化和减少沙化土地的目的。

　　第十条 防沙治沙实行统一规划。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，必须遵循防沙治沙规划。

　　防沙治沙规划应当对遏制土地沙化扩展趋势，逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。

　　【释义】本条是关于防沙治沙实行统一规划和防沙治沙规划的主要内容以及具体实施方案纳入国民经济和社会发展计划的规定。

　　一、、，如建国初期，，组织动员沙区人民开展以植树种草为主要内容的、群众性的防沙治沙运动。先后实施了东北西部防护林带建设、三北防护林体系等林业生态工程，有力地促进了我国的防沙治沙事业。特别是1991年实施全国防沙治沙工程以来，防沙治沙工作进入了有计划、有步骤快速发展的新阶段。截止1999年底，治沙工程累计完成人工造林3465万亩、飞播造林937万亩，封山封沙育林3900万亩，种草及改良草场院733万亩，在近两年的时间里治理沙化土地达1.2亿亩，取得了可喜的成效。局部地区减缓了沙化扩展的速度，改善了生态环境，促进了农牧业的增产增收，扩大了生存和发展的空间。陕西榆林、内蒙古赤峰和新疆和田等地区实现了人进沙退，出现了林茂粮丰的可喜局面。同时在长期的治沙实践中，初步形成了一套行之有效的防沙治沙技术体系和治理模式，为新世纪防沙治沙工作奠定了坚实基础。但是，由于缺乏一个宏观的总体规划对全国的防沙治沙工作进行指导，防治工作没有纳入法制轨道，法制不完善，执法不严，对滥垦、滥牧、滥樵、滥采，滥用水资源等人为破坏活动缺乏有力约束措施以及投入不足，严重制约治理的规模和速度，致使总体上治理速度赶不上沙化速度，局部治理、整体继续恶化的局面没有从根本上得到遏制，我国土地沙化的形势十分严峻。因此，在统一规划的前提下，分期、分批逐步开展防沙治沙工作，才能取得良好的收效。

　　二、防沙治沙规划是为防沙治沙而制定的总体部署，在整个防沙治沙工作中起着“龙头”的作用。在本法第一章总则中，将统一规划作为防沙治沙工作应当遵循的首要原则，就可以看出防沙治沙规划在防沙治沙工作中具有重要的法律地位。其特点是：第一，防沙治沙规划规定的是一个时期内的防沙治沙的工作。随着治理工作的完成，防沙治沙规划在若干年后还可以进行修改，重新规划需要治理的地区及其治理的重点。第二，防沙治沙规划是在深入研究有关沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件的基础上，通过综合分析、比较论证而制定的，它反映的是对全国或者某一行政区域防沙治沙工作的总体要求，对全国及某一行政区域的防沙治沙工作具有普遍意义。第三，防沙治沙规划的内容具体详细，对需要治理的重点区域、主攻方向及采取的治理措施作出了具体规定。

　　三、防沙治沙是一项综合性的系统工程，各个不同地区、不同部门对治沙的要求不同，出发点不同，在防沙治沙工作中有时就会出现矛盾，如果各自为政，就可能违背防沙治沙的客观规律，起到适得其反的作用。因此，防沙治沙工作要强调在统一规划的前提下进行，即根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，制定出合理可行的规划，任何从事防沙治沙活动的单位和个人都必须按照规划实施。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，都必须遵循防沙治沙规划，这是对从事防沙治沙活动的单位和个人所做的义务性规定，只有按照规划进行综合治理，才能遏制沙化土地的扩展趋势，达到改善生态环境的目的。

　　四、防沙治沙是一项涉及面广且十分艰巨的工作，其中包括的内容很多，本条规定强调防沙治沙规划应有具体的治理目标和措施，即要对遏制土地沙化扩展趋势和逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定。

　　防沙治沙是保护生态环境，促进社会和经济可持续发展的一件大事，它与沙化土地所在地区乃至整个国家的经济发展状况密不可分，经济状况好，在防沙治沙上的投入就大，投入越大，就会遏制沙化土地的扩展，同时，遏制了沙化土地又会促进经济的发展。所以说防沙治沙与当地的经济发展是互为促进的。因此，防沙治沙应当与国家或沙化土地所在地区的经济和社会发展水平相适应，把防沙治沙规划的具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划一并考虑，统筹安排，促进防沙治沙工作的顺利进行。，经济尚不发达，没有更多的资金专门用于治理沙化土地，在防沙治沙方面的投入和需求矛盾十分尖锐。国家投资不足，将影响防沙治沙事业的发展。本法规定将防沙治沙规划的具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划，将加大防沙治沙投入的力度，有助于经济建设与生态建设的协调发展，促进可持续发展，更加有利于防沙治沙工作的顺利开展。

　　五、《1991-2000年全国治沙规划要点》到2000年底已经到期，要点所确定的任务已基本完成。为加快沙化土地的治理步伐，提高治理效果，尽快遏制沙化土地不断扩展的趋势，全国防沙治沙的战略布局、建设目标和重点都要求有一个新的总体部署和统筹安排，需要一个宏观的规划进行指导。，依照本法规定，。

　　第十一条 、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划，。

　　省、自治区、直辖市人民政府依据全国防沙治沙规划，编制本行政区域的防沙治沙规划，。

　　沙化土地所在地区的市、县人民政府，应当依据上一级人民政府的防沙治沙规划，组织编制本行政区域的防沙治沙规划，报上一级人民政府批准后实施。

　　防沙治沙规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划。

　　【释义】本条是关于防沙治沙规划的编制、审批和修改程序的规定。

　　一、根据本条规定，防沙治沙规划由全国防沙治沙规划，省级防沙治沙规划和沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划三级组成。

、水利、土地、环境保护等有关部门编制。防沙治沙是一项综合性的系统工程，涉及的范围较广，如水、树、草、土地、环境等等，既需要采取工程性治理措施，又需要非工程性措施；既要治沙，又要使沙区人民摆脱贫困。全国防沙治沙规划是对全国沙化土地的概况、治理的重点、采取的措施等方面内容进行的统筹安排、总体部署，是宏观指导全国防沙治沙工作的依据。因此，、水利、土地、环境保护等有关部门共同编制。

　　（二）省、自治区、直辖市防沙治沙规划由省、自治区、直辖市人民政府编制；沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划由沙化土地所在地区的市、县级人民政府编制。

　　下级防沙治沙规划应当依据上一级防沙治沙规划编制，也就是说，省、自治区、直辖市防沙治沙规划应当依据全国防沙治沙规划编制，符合全国防沙治沙规划确定的任务与总体目标；沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划应当依据省、自治区、直辖市防沙治沙规划编制，符合省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定的任务与总体目标。沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划，是针对本地区存在的沙化土地而编制的，其范围、治理措施应更为具体，更易于操作。地方各级防沙治沙规划要严格依据上一级防沙治沙规划并结合本地区土地沙化的情况进行编制。只有这样，。

　　二、本条规定的防沙治沙规划的审批实行分级审批制，、省、自治区、直辖市人民政府按照各自的职权审批防沙治沙规划。根据本条规定，：、水利、土地、环境保护等有关部门编制的全国防沙治沙规划；另一个是省、自治区、直辖市人民政府编制的本行政区域的防沙治沙规划。省、自治区、。，本条未明确规定是哪一个部门，，，哪个部门就应承担审批省、自治区、直辖市防沙治沙规划的任务，。省级人民政府批准的防沙治沙规划的范围是沙化土地所在地区的市、县级人民政府编制的防沙治沙规划。

　　防沙治沙规划采取分级审批，其目的是为了更好地开展防沙治沙工作，使各级防沙治沙规划更具体、更全面，成为防沙治沙工作所必须遵循的、具有法律效力的规范性文件。这里需要说明的是，有关部门和人民政府在报送防沙治沙规划时，需要提供一定的文件、材料，比如，规划文本和规划的说明、规划图件及其他必需的文件材料。防沙治沙规划经过批准后，应当及时公告，一方面有利于执行，另一方面也有利于人民群众的监督。

　　三、本条第四款是关于防沙治沙规划修改程序的规定。根据本条规定，不论是全国防沙治沙规划，还是省、自治区、直辖市防沙治沙规划或者是沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划，都是依据法定程序进行审批的，一经批准就具有法律效力，必须严格执行。如果情况变化确实需要修改的，则必须依照法定的程序经过原批准机关批准。修改防沙治沙规划是有关机关根据不同时期防沙治沙工作的特点，为适应防沙治沙工作的新要求而进行的对原防沙治沙规划某一项或者某几项，如治理的范围、区域或者治理的措施等进行的修订。根据本条的规定，修改防沙治沙规划，必须经原批准机关批准，未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划，这样规定充分体现了防沙治沙规划的严肃性。因此，修改全国防沙治沙规划，。修改省、自治区、直辖市防沙治沙规划，。修改沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划，须经上一级人民政府批准。

　　第十二条 编制防沙治沙规划，应当根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用。

　　在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围，由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。

　　【释义】本条是关于防沙治沙规划编制的依据和沙化土地封禁保护区的规定。

　　一、本条第一款是关于防沙治沙规划编制依据的规定。防沙治沙规划是在一定区域内，依据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所作的总体安排与部署。、省（自治区、直辖市）和沙化土地所在地区的市、县级人民政府组织编制防沙治沙规划的主要依据之一是沙化土地所处的自然条件，其中包括：（一）沙化土地所处的地理位置。我国沙化土地主要分布在西北地区，可以将我国沙化地区大体划分为五个类型区：一是干旱的沙漠边缘及绿洲类型区。该区主要包括新疆、内蒙古西部及甘肃河西走廊等地区113个县（市），全区沙化土地109.06万平方公里。二是半干旱沙地类型区。该区行政范围包括北京、天津、内蒙古、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、陕西和宁夏等10个省（区）的165个县（旗），全区沙化土地25.32万平方公里。三是高原高寒沙化土地类型区。该区主要包括西藏、青海两省区的81个县，全区沙化土地34.9万平方公里。四是黄淮海平原半湿润、湿润沙地类型区。该区包括北京、天津、河北的平原地区、山东、河南郑州以东和安徽、江苏的北部共209个县（市)，全区沙化土地3.16万平方公里。五是南方湿润沙地类型区。该区主要包括浙江、福建、江西、湖南、湖北、广东、广西、贵州、云南、四川、重庆等省区市283个县，全区沙化土地1.86万平方公里。（二）沙化土地的土地类型。沙化土地大致可分为以下三种类型：一是流动沙地（丘），是指植被盖度小于10%的沙地或者沙丘；二是半固定沙地（丘），是指植被盖度在10～29%之间，而且分布均匀，风沙流活动受阻，但流沙纹理依然普遍存在的沙丘或沙地；三是固定沙地（丘），是指植被盖度大于30%，风沙活动不明显，地表稳定或者基本稳定的沙丘或者沙地。（三）沙化土地的植被状况。沙化土地上的植被总的来说都是较为稀少的，但也并非绝对没有，有的地区曾经是草木茂盛区，但由于人为破坏而变得较为稀疏了，但通过保护、治理是可以恢复的。（四）沙化土地所处的气候和水资源状况。沙化地区有的干旱少雨，风大沙多，年降水量在200毫米以下；有的干旱多风，年降水量在300～400毫米之间；有的地表水和地下水资源相对较丰富；有的干旱、寒冷、风大，光照强，年降水量不足100毫米。（五）土地沙化程度。沙化地区有的是一望无际的大沙漠，这部分地区可以划为沙化土地封禁保护区；有的固定沙丘活化，流沙面积迅速增加。沙化土地所处的自然条件不同就决定了所采取的保护、治理措施也不相同。因此，在编制防沙治沙规划时必须根据当地的自然条件，因地制宜地确定不同的主攻方向，采取不同的治理方式和技术措施。

　　二、编制防沙治沙规划的另一个重要依据是沙化土地所发挥的生态、经济功能。保护生态环境是功在当代、惠及子孙的事业，防沙治沙是保护生态环境的一个重要组成部分，通过治理沙化土地改变沙区人民恶劣的生存环境。同时，沙化土地也是生态系统的一个组成部分，在治理时要整体考虑周围的生态，以免造成对整个生态系统的破坏。在治理沙化土地的前提下，充分发挥沙化土地的经济功能，这也是编制防沙治沙规划时的一个依据。沙化土地经过治理可以使“废沙地”变为“益沙地”，在沙化土地上要效益，如通过治理沙化土地而举办的种植业、养殖业，综合利用、加工利用治沙资源，经治理沙化土地而形成的土地而用于农业、牧业、林业生产等都可以取得一定的经济效益。

　　三、本条第二款是关于沙化土地封禁保护区的规定。本条规定的沙化土地封禁保护区主要是指在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地。也就是在现有技术和条件下难以治理或者根据生态的需要不需要治理的戈壁（全国约有67万平方公里）和原生性沙漠（约有49万平方公里），约占我国已经沙化的土地（约为168.9万平方公里）的2/3，即116万平方公里，将这部分沙化土地规划为封禁保护区，对现有植被和自然生态系统严加保护，通过建立封禁保护区，实施保护措施，防止这一区域生态环境的破坏和生态功能的退化。沙化土地封禁保护区的具体范围，由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。

　　对沙化土地封禁保护区主要采取以下保护措施：一是停止一切导致这部分区域生态功能退化的开发活动和其他人为破坏活动；二是停止一切产生严重环境污染的工程项目建设；三是严格控制人口增长，区内人口已超过承载能力的应采取必要的移民措施；四是改变粗放生产经营方式，走生态经济型发展的道路，对已经破坏的重要生态系统，要结合生态环境建设措施，认真组织重建，尽快遏制生态环境恶化趋势；。本法在沙化土地的预防一章中对沙化土地封禁保护区问题作出了较为具体的规定，即第二十二条规定，“在沙化土地封禁区保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动。” “禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民。对沙化土地封禁保护范围内的移民，县级以上地方人民政府应当有计划地组织迁出，并妥善安置。沙化土地封禁保护区范围内尚未迁出的农牧民的生产生活，由沙化土地封禁区主管部门妥善安排。” ，不得在沙化土地封禁保护范围内进行修建铁路、公路等建设活动”。同时，在法律责任一章中，对违反上述沙化土地封禁保护区规定的，要追究其法律责任。

　　第十三条 防沙治沙规划应当与土地利用总体规划相衔接；防沙治沙规划中确定的沙化土地用途，应当符合本级人民政府的土地利用总体规划。

　　【释义】本条是关于防沙治沙规划与土地利用总体规划关系的规定。

　　一、根据土地管理法的有关规定，土地利用总体规划是指各级人民政府为了贯彻执行国家关于土地利用的政策，根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求而编制的分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的较为长期的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。土地利用总体规划具有以下特点：

　　（一）具有整体性的特点。这里所讲的具有整体性，主要是因为土地利用总体规划的对象是本规划区内的全部土地资源，它的作用是协调各部门用地矛盾，其制定者是人民政府，不是哪一个部门的事情。

　　（二）具有长期性的特点。土地利用总体规划是土地利用的长期规划，规划期限一般在10年以上。

　　（三）具有可变性的特点。由于总体规划是长期的，在一定时间内，受影响土地利用的人口增减、技术进步、经济发展、甚至行政区域等变动因素的影响，需要根据变化了的实际情况定期修订。但是，该修订不能任意进行，必须严格依照法定的程序进行。

　　（四）具有指导性的特点。土地利用总体规划对土地利用专项规划和土地利用年度计划等有宏观控制、协调的指导作用。

　　土地利用总体规划按照行政区划分为全国土地利用总体规划、省级土地利用总体规划、地（市）级土地利用总体规划、县级土地利用总体规划和乡镇级土地利用总体规划五级。有时根据社会和经济发展的需要，也会编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划。土地利用总体规划由各级人民政府负责编制，并依据土地管理法所规定的程序报有批准权的人民政府批准。各级人民政府编制土地利用总体规划必须依据土地管理法规定的原则、要求进行。土地利用总体规划因级别不同其内容也不完全相同。全国和省级、地级土地利用总体规划相对来讲属于宏观控制性规划，县乡级土地利用总体规划属于实施性规划。

　　二、沙化土地是土地的一种类型，也是土地的一个组成部分，防沙治沙规划与土地利用总体规划都涉及土地的利用，土地利用总体规划与县级以上地方防沙治沙规划都由人民政府负责编制，，又都在同一个区域内。因此，这两个规划应当是衔接的。但是，土地利用总体规划与防沙治沙规划各自的任务是不同的。土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利益出发，在保持耕地稳定的前提下，协调各业用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。防沙治沙规划的基本任务是对沙化土地的治理进行统筹安排和总体部署，是指导防沙治沙工作的依据，防治的目标与治理措施较为明确、具体，其目的是为改善沙化地区的生态环境，从而促进沙化地区经济的发展。防沙治沙规划是沙化地区防沙治沙方面的具体性规划，整治、利用的土地是沙化土地，而土地利用总体规划则是对全部土地，其中也包括对沙化土地所进行的整体安排，沙化土地只是整个土地中的一部分，从这个意义上也可以说，防沙治沙规划属于土地利用总体规划中的专项规划。因此，本条规定防沙治沙规划应当与土地利用总体规划相衔接。如果两个规划相互矛盾、不衔接，不利于土地的合理利用，更不利于沙化土地的治理，也会给实际工作带来不必要的麻烦。经人民政府批准的县、乡级土地利用总体规划，已经把土地用途落实到了地块，因此，防沙治沙规划中确定的沙化土地用途，应当符合土地利用总体规划。

　　第十四条 、统计和分析，并定期公布监测结果。

　　县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当按照土地沙化监测技术规程，对沙化土地进行监测，并将监测结果向本级人民政府及上一级林业或者其他有关行政主管部门报告。

　　【释义】本条是对土地沙化情况进行监测有关内容的规定。

　　一、对于土地沙化进行监测是预防土地沙化的最主要的制度措施之一。通过监测掌握土地沙化动态变化情况，分析土地沙化发生原因和发展趋势，及时提出采取相应预防和治理对策措施，是开展防沙治沙的一项基础工作，它既是技术性保障工作，也是进行有效行政管理工作的依据。防沙治沙监测与森林资源调查、草原监测比较，在监测内容、指标体系和技术方法上都有一定区别，需要实行一家组织，各方配合的管理制度，，其他有关部门参加的体制。

　　国家林业局从1994年开始，已经组织了两次全国沙化土地普查，涉及数十万个地块，每一个地块有土地类型、沙化类型、面积、植被种类、覆盖情况、适宜治理程度、宜林宜草性质等数十个要素，这些重要资料都进入了数据库和图库。为沙化土地防治的宏观决策，编制全国有关防沙治沙工程建设规划提供了主要依据。我国每五年实行一次全国的沙化土地普查已经形成了一项固定的正常性工作，各项技术措施和管理制度正在不断得到完善。

　　二、本条和第十五条第二款分别规定了监测体系的三个层次的内容，这三个层次共同组成了全国开展防沙治沙的整个监测体系。三个层次既相互联系，又相互独立，分别具有各自明确的监测对象。、畜牧、水利、土地和环保等有关的行政主管部门，对沙化土地进行统一的监测、统计和分析，并定期公布监测结果。这是全国范围内沙化土地的宏观监测工作，是第一个层次的监测。它主要是为了对外公布有关数据和状况，为国家宏观监测服务的。

　　三、第二款规定了第二个层次的监测，也就是地方监测，或者现场监测。这种监测既是开展第一层次监测的一部分基础工作，更是为实施本条第二款以及第十五条第一款规定的报告制度直接服务的。这种现场监测，要落实到土地地块，才能掌握具体地块土地沙化变化的具体情况，才能针对土地沙化的实际情况和原因，因地制宜地采取科学的措施，监测者才能有根有据地向政府报告，收到报告的政府才能责成有关部门采取措施，有的放矢地开展制止和治理活动。因此，本款规定了两个方面的内容：第一个方面是规定由谁负责进行，即由县级以上地方人民政府林业主管部门或者其他有关行政主管部门应当按照土地沙化监测技术规程，对所在地区的沙化土地进行监测。这里涉及的土地沙化监测技术规程是从事沙化土地监测的技术规范，，并已经成功运用在两次的全国沙化土地普查，今后将根据实际情况的需要进行完善和修正。第二个方面是县级以上地方人民政府林业主管部门或者其他有关行政主管部门，应当将监测结果向本级人民政府以及上一级林业主管部门或者其他有关行政主管部门报告。

　　第十五条 县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，在土地沙化监测过程中，发现土地发生沙化或者沙化程度加重的，应当及时报告本级人民政府。收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。

　　各级气象主管机构应当组织对气象干旱和沙尘暴天气进行监测、预报，发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府应当采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农（牧）业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。

　　【释义】本条规定是关于在监测过程中发现土地沙化或者沙化程度加重，应当采取措施的规定。

　　一、第一款规定了两方面的内容。一方面是县级以上林业主管部门或者其他有关行政主管部门在土地沙化监测过程中，发现土地沙化或者沙化程度加重，应当及时报告本级人民政府。这是因为，防沙治沙工作是一个涉及多个方面，多个管理部门的一件社会性很强的工作，仅靠林业主管部门一家是不能完全制止目前我国土地沙化持续恶化的趋势的。在发生土地沙化的地区，造成土地沙化的原因是多种多样的，土地使用者的情况也是复杂的，耕地、草原、湖泊、林地都有发生土地沙化的可能，而这些土地的管理部门也是分别属于农业、畜牧、土地、林业、水利等不同的管理部门，这就需要林业主管部门将监测到土地沙化的真实情况报告给本级人民政府，在政府的指定和协调下，由有关管理部门通过不同的管理渠道去预防和制止土地沙化情况的发生和发展。这就是本款规定的另一方面内容，即收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。

　　本款给县级以上地方人民政府规定了一项法定责任，即地方人民政府在收到报告后，应当责成有关行政部门采取措施。政府在这里的行政行为是通过有关行政主管部门去实现的，对于发生在草原上的土地沙化就责成农业或者畜牧主管部门去制止和治理，发生在林地上的土地沙化就责成林业主管部门去制止和治理，发生在谁管理的土地类别，就由谁负责制止和治理。本法这样规定是和草原法、土地管理法、森林法等有关法律法规规定充分紧密相衔接的，既维护了法律的统一性，也使管理措施经济有效。

　　二、第二款规定的内容是监测体系的第三个层次，属于一种相对独立的灾害天气监测预报活动，本款规定由气象主管机构组织开展气象干旱和沙尘暴天气的监测和预报。各级气象主管机构在发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府，由收到报告的人民政府采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农（牧）业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。我国近几年来发生的数次强烈的沙尘暴天气造成的经济损失是严重的，人员死亡也时有发生。例如：2000年春季发生在北京地区的多次沙尘暴就造成飞机停飞，高速公路关闭，交通事故增多，电线以及广告牌脱落造成人员死亡。又比如：在许多沙化土地地区，每年4～5月份正是春播季节，沙化土地一遇到稍大一点的风，种子和肥料就会被吹走，有的幼苗被连根拔出，土壤水分散失，有的被风沙吹干致死，有的禾苗被掩埋。反复补救，常误农时，一误就是一年。沙化土地地区干旱天气使得草场退化，使适于牲畜食用的优势草种逐渐减少，甚至完全丧失；牧草变得低矮、稀疏，牧草产量明显降低，草场的载畜能力大为下降。这些灾害可以通过气象预测预报，争取应急时间，及早采取措施进行有效预防，以减轻灾害损失。

　　第一条 为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，，制定本法。

　　【释义】本条是关于防洪法立法目的的规定。

　　防洪法作为一部调整人类在与自然的斗争中所形成的社会关系的专业法律，其根本目的是要减轻洪涝灾害，保全人类的生命和财产，维护社会经济的稳定发展。

　　一、洪涝灾害是中华民族的心腹之患，减轻和防御洪涝灾害，是多少年来中华儿女为之不懈努力的奋斗目标。我国是一个江河众多的国家，有流域面积在100平方公里以上的河流5万多条，总长度约45万公里。水资源和河川径流在地区上分布很不均匀，在时间上分配比较集中，年际变化很大，连丰、连枯年份经常出现，加之我国复杂的地理、气候条件，使我国成为世界上水旱灾害最严重的国家之一。就洪灾而言，全国三分之二的国土面积受着不同程度的洪涝灾害的侵袭，洪水灾害十分频繁。据历史记载，从公元前206年至1949年的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次，平均每两年就有一次较大的水灾。本世纪以来和解放以后，洪涝灾害的频繁程度并无减少。进入90年代以来，八年中有四年发生较大的水灾，1998年又发生了长江和松花江、嫩江特大洪水。

　　众所周知，洪涝灾害给人类带来两大灾难性后果：一是直接威胁人民生命和财产的安全；二是对经济的巨大破坏。洪涝灾害在历史上曾给中国人民带来了深重的灾难。解放以后，虽然全国人民在党的领导下在防治洪涝灾害方面作了大量的工作，人民的生命和财产得以最大限度的保全，取得了可喜的成就，但是洪涝灾害仍然威胁着我国的经济发展和人民的生命财产安全，仍然是我国社会经济发展进程中的心腹之患，特别是由于经济的不断发展，城市现代化进程的加快，产业和财富进一步向城市集中，同样的洪水给社会经济带来的损失及对人民生活质量的影响将远远大于历史上的任何时期。因此，在目前的情况下，采取各种措施，防御、减轻洪涝灾害，对于保障人民生命财产安全，维护经济的稳定发展，保障四化的顺利实现显得尤为重要，这也就是防洪法制定与实施的根本目的。

　　二、近年来，我国水土流失严重，河流湖泊大量淤积、围垦，防洪能力进一步下降，同样的洪水，水位逐年越来越高，流速越来越慢，洪水持续时间越来越长，防洪的形势更加严峻。在防洪工作中，存在着没有切实的手段保证防洪规划的落实，对河道防护及防洪工程设施保护缺乏强有力的措施，对蓄滞洪区的安全与建设缺乏有效地管理以及防洪投入不够，防洪标准偏低，实际防洪能力差等若干问题。制定防洪法就是要针对上述问题进行规范，通过法律手段，理顺防洪活动中的各种社会关系，使防洪活动在有序、高效、科学的轨道上顺利进行，最终达到治理、预防、减轻洪涝灾害，保障人民生命财产安全，保障四化建设实现的根本目的。