第十一条 基础测绘是公益性事业。国家对基础测绘实行分级管理。本法所称基础测绘，是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统。

　　【释义】

　　本条是关于基础测绘的性质、基础测绘分级管理制度和基础测绘内容的规定。

　　一、本条第一款作出了基础测绘是公益性事业和实行分级管理的规定。

　　(一)基础测绘是向全社会各类用户提供统一、权威的空间定位基准和基础地理信息服务的工作，其生产目的不是为了营利，无法通过市场供求关系等竞争方式影响价格，体现了公益性事业的基本特征。基础测绘是国民经济和社会发展的基础性工作，规模大，系统性强，周期长，服务面广，，应当由公共财政支持。

　　(二)基础测绘成果包括全国性基础测绘成果和地区性基础测绘成果，两者所表示基础地理信息的详细程度不同，服务对象也有所区别。我国地域辽阔，国土面积大，基础测绘工作内容多，覆盖面广，投资大，。按照各级政府财权与事权一致的原则，实行基础测绘分级管理是十分必要的。，1997年将基础测绘按照分级管理的模式正式列入国民经济和社会发展年度计划。2001年财政部印发了《基础测绘经费管理办法》，确立了基础测绘分级投入的体制。长期测绘工作的实践，我国逐步形成了对基础测绘工作的统一规划、统筹协调、分级管理、分工负责的管理模式。本条根据我国的国情和基础测绘的实际，以法律形式确认了基础测绘分级管理体制。目前，我国的基础测绘分级管理主要包括下列几级：

　　1.国家级基础测绘，主要包括建立全国统一的测绘基准和测绘系统，一、二等平面、高程控制网的建立和复测，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新1∶2.5万、1∶5万、1∶10万、1∶25万、1∶50万、1∶100万的基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新国家基础地理信息系统等。

　　2.省级基础测绘，主要包括国家三、四等平面和高程控制网的建立和复测；国家1∶5000、1∶10000基本比例尺地形图的测制和更新；本辖区内的区域性基础地理信息系统的建立和更新等。

　　3.市、县级基础测绘，主要包括平面和高程控制网的加密和复测；国家1∶500、1∶1000、1∶2000基本比例尺地形图的测制和更新；本辖区内的区域性基础地理信息系统的建立和更新等。

　　二、本条第二款对基础测绘的内容做了规定。

　　在国民经济建设和人民生活中，基础测绘有着十分重要的作用。基础测绘成果描述了自然和人文信息及其空间关系，它通过建立和维护国家统一的空间定位基准和基础地理信息系统，提供满足社会发展所需要的地理信息的基础平台和空间定位框架，使用户可以根据需要选择使用基础地理信息或加载与空间位置有关的信息，它提供的各种比例尺地形图和地理信息数据一直是经济建设重要的基础性资料，它是实现信息集成和信息共享及可持续利用的支持条件和根本保障。基础测绘成果作为一种公共信息资源，除具有可低成本复制但并不因此降低自身价值外，还具有基础性、公益性、权威性、统一性、保密性等特点。基础地理信息是国民经济和社会信息集成的载体，也是重要的战略资源，。加强基础测绘工作，有利于提高公共财政资金的使用效率，保障信息资源可持续利用。按照本条规定，基础测绘包括以下五个方面：

　　（一）建立全国统一的测绘基准和测绘系统。全国统一的测绘基准和测绘系统是各类测绘活动的基础，具有明显的公益性特征。我国全国统一的测绘基准和测绘系统在规模、精度和统一性方面都居于世界先进行列。但是，测绘基准和测绘系统需要不断的精化和完善，不断进行复测，是一项长期的任务。

　　（二）进行基础航空摄影。以测绘为目的的基础航空摄影是指为满足测制和更新国家基本比例尺地图、建立和更新基础地理信息数据库的需要，在飞机上安装航空摄影仪，按照规定的技术要求，从空中对我国国土实施航空摄影，获取基础地理信息源数据。基础航空摄影资料详尽记载了一定区域范围的地物、地貌特征以及地物之间的互相关系，详尽地反映了国土资源的分布情况。基础航空摄影为经济建设、国防建设和科学研究等方面提供极为重要的

　　基础地理信息数据。目前，我国航空影像覆盖国土超过80％。但是，我国社会经济发展很快，国土上的各种基础地理信息变化很快，航摄影像必须及时更新，才能保持现势性，满足国民经济和社会发展的需求。

　　（三）获取基础地理信息的遥感资料。遥感是指在空中和外层空间的各种航空和航天器上，运用各种传感器（如摄影仪、扫描仪和雷达等等）获取地球表面信息的一种探测技术。基础地理信息的遥感资料的获取方式主要有自主接收或订购。基础地理信息的遥感资料是基础地理信息数据的重要来源，主要用于更新、修测或编制基本比例尺地图及更新、修测基础地理信息数据库，或可以服务于生态环境监测、资源调查和土地利用监测、水土综合治理的测绘遥感影像图及遥感影像数字化产品的航空、航天遥感影像数据等。

　　（四）测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品。世界上许多国家为统一标准都会确定一套基本比例尺地图，作为国家经济建设和社会发展的基本用图，可作为编制其他各种专题地图的基础资料。我国根据本国测绘工作的实际，确定下列比例尺为我国的基本比例尺系列，即∶1∶100万、1∶50万、1∶25万、1∶10万、1∶5万、1∶2.5万、1∶1万、1∶5000、1∶2000、1∶1000、1∶500等。影像图是指对通过航天遥感、航空摄影等方法获取的数据或照片进行一系列几何变换和误差改正，附加一定的说明信息得到的具有地理坐标系、精度指标和直观真实的照片效果的地图。国家基本比例尺地图和影像图主要包括两类：一类是传统的纸介质模拟地图，它是将地图的内容绘制在纸张上形成的地图；另一类是以磁带、磁盘、光盘为介质的数字化地图产品。各级人民政府应当加强基础测绘工作，加快我国国家基本比例尺地形图的更新，增强基础测绘成果的现势性。

　　（五）建立、更新基础地理信息系统。基础地理信息系统是通过对基础地理信息数据（主要包括地貌、水系植被、居民地、交通、境界、特殊地物、地名等要素）的集成、存储、检索、操作和分析，生成并输出各种基础地理信息的计算机系统，它是由计算机系统、地理信息数据和用户组成的，利用成套的网络、计算机硬件、软件，对基础地理信息进行采集、输入、存储、检索、显示、综合分析、有效管理并提供服务的信息系统。基础地理信息系统为土地利用、资源管理、环境监测、交通运输、经济建设、城市规划以及政府各部门行政管理服务，它具有通用性强、重复使用率高的特点。

　　第十二条 、军队测绘主管部门组织编制全国基础测绘规划，。县级以上地方人民政府测绘行政主管部门会同本级人民政府其他有关部门根据国家和上一级人民政府的基础测绘规划和本行政区域内的实际情况，组织编制本行政区域的基础测绘规划，报本级人民政府批准，并报上一级测绘行政主管部门备案后组织实施。

　　【释义】

　　本条是关于基础测绘规划和组织实施的规定。

　　一、本条第一款对全国基础测绘规划的编制程序和组织实施做了规定。

　　基础测绘需要长期不断地进行，不能重复实施，应当依据经济建设、国防建设和社会发展的长期需要统筹实施，需要有全局性的长远计划，并落实责任。基础测绘规划就是指这样的基础测绘中长期发展计划，是对测绘事业在一定时期内发展目标的确定，本条规定旨在加强对基础测绘的规划管理。

、军队测绘主管部门组织编制，，，进行综合平衡，拟订全国基础测绘规划方案，。，，，制定实施方案，确定承担基础测绘项目的单位，对基础测绘质量实施监督等。

　　二、本条第二款对地方基础测绘规划的编制程序和组织实施做了规定。

　　地方基础测绘规划由县级以上地方人民政府测绘行政主管部门组织编制，即县级以上地方人民政府其他有关部门根据本系统对基础测绘工作的需求提出建议，由县级以上测绘行政主管部门根据全国基础测绘规划和上一级的基础测绘规划和本行政区域内的实际情况，征求本级政府发展与改革和财政部门的意见，进行综合平衡，拟订本级基础测绘规划方案，提请报本级政府批准，经批准的基础测绘规划要报上一级测绘行政主管部门备案。本条规定地方基础测绘规划的组织实施机关是县级以上测绘行政主管部门。

　　需要说明的是基础测绘特别是省级和市县级基础测绘不能完全代替其他部门的测绘工作,其他有关部门可以根据本部门的工作特点和需要,在基础地理信息的基础上添加专业信息，如地籍、房产、管线、道路交通、环保污染动态信息等，以满足各部门、各单位对地理信息多样性的需求。

　　第十三条 军队测绘主管部门负责编制军事测绘规划，、中央军事委员会规定的职责分工负责编制海洋基础测绘规划，并组织实施。

　　【释义】

　　本条是关于军事测绘规划和海洋基础测绘规划的编制及组织实施的规定。

　　一、本条作出了军队测绘主管部门负责编制军事测绘规划的规定。

　　军事测绘的主要任务是为军队作战、训练、战场准备、军事工程建设等建立测绘控制系统和测制军用地形图等。其技术要求、图式内容都有一些特别规定，同时涉及国防秘密，因此军事测绘规划由军队测绘主管部门负责编制并组织实施。

　　二、、中央军事委员会规定的职责分工负责编制海洋基础测绘规划，并组织实施"的规定。

　　海洋基础测绘规划是全国基础测绘规划的组成部分，但是海洋基础测绘具有一定的特殊性，由于海防等特殊原因，我国的海洋基础测绘工作一直主要由军队承担，长期以来形成了特有的管理体制，因此，本条从客观实际出发作出了规定。

　　第十四条 县级以上人民政府应当将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。，根据全国基础测绘规划，编制全国基础测绘年度计划。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级测绘行政主管部门，根据本行政区域的基础测绘规划，编制本行政区域的基础测绘年度计划，并分别报上一级主管部门备案。国家对边远地区、少数民族地区的基础测绘给予财政支持。

　　【释义】

　　本条规定了基础测绘年度计划的编制及经费预算和国家对特殊地区的基础测绘实行财政支持制度的规定。

　　一、本条第一款对县级以上人民政府应当履行的基础测绘工作职责做了规定。

，大量的竞争性行业和产品，在国家政策的引导下，主要靠市场配置资源，政府的经济管理职能主要是加强宏观管理和搞好基础设施建设，政府掌握的资金主要用于基础设施建设和公益性事业。作为公益性事业的基础测绘，是一项非营利性的工作，需要大量投资，不可能依靠市场机制来自发调节，必须由各级政府统一规划和协调，并给予必要的公共财政支持，由政府主管部门统一组织实施。我国幅员辽阔，国土上的基础地理信息不断变化，基础测绘长期存在，且任务十分繁重，为了使基础测绘更好地为国家经济建设、国防建设和社会发展服务，就需要将基础测绘纳入国家和地方的国民经济和社会发展年度计划及财政预算，进行统筹安排，既保证所需资金，又避免重复浪费。

　　近年来，国家和地方政府都很重视基础测绘工作。1997年，原国家计划委员会开始将基础测绘正式纳入国民经济和社会发展年度计划。各省、自治区、直辖市陆续将基础测绘列入当地国民经济和社会发展计划，财政部门也相应地增加了经费投入。1997年，财政部颁布《测绘事业单位财务制度》中明确了基础测绘经费投入渠道。2001年，财政部颁布《基础测绘经费管理办法》，，分级管理；基础测绘

　　经费实行项目管理，履行项目申报、论证、立项和评估程序；规定了财政部门和测绘主管部门的责任；作出了基础测绘列入年度财政预算的有关规定。

　　二、本条第二、第三款对县级以上人民政府相关部门有关编制基础测绘年度计划的工作职责做了规定。

　　编制基础测绘年度计划是为了确保基础测绘规划目标的实现。基础测绘规划是对基础测绘工作的中长期计划和远景目标的确定，对本级政府要完成的基础测绘任务提出预期目标。规划提出的预期目标要通过年度计划分阶段分年度实施。。基础测绘年度计划编制的依据是基础测绘规划。各级人民政府发展与改革主管部门是各级基础测绘年度计划的主管部门，但由于基础测绘规划的长期性、宏观性，在规划的实施过程中必然遇到一些不可预见的因素，如由于测绘科技的突飞猛进，基础测绘手段和产品形式发生重大变化，国民经济和社会发展迅速加快，对基础测绘提出新的需求，重大建设工程开工急需基础测绘成果等，各级发展与改革主管部门和测绘行政主管部门应当密切合作，测绘行政主管部门可以提出建议，发展与改革主管部门对测绘行政主管部门提出的基础测绘年度计划建议进行综合平衡后确定。这样做，既确保基础测绘规划目标的实现，又实事求是，符合测绘事业发展需要的实际情况。地方基础测绘年度计划由县级以上地方人民政府发展与改革主管部门和同级测绘行政主管部门编制，编制的依据是本行政区域内的基础测绘规划，地方基础测绘应当分别报上一级发展与改革主管部门和测绘行政主管部门备案。

　　三、本条第四款作出了“国家对边远地区、少数民族地区的基础测绘给予财政支持"的规定。

　　我国是一个多民族的国家，经济和社会发展十分不平衡。少数民族聚居的地区又多是地广人稀的边远地区，这些地区经济的繁荣和发展，事关国家的长期稳定。边远地区、少数民族地区经济相对比较落后，财政相对比较困难，要开展这些地区的基础测绘，当地财政应当积极努力，尽力而为，同时，，以促进当地经济发展。

　　第一条 为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。

　　【释义】 本条是关于海洋环境保护立法目的的规定。

　　一、海洋环境保护法是调整人们在利用海洋环境、保护海洋环境的活动中所发生的社会关系的法律规范，是进行海洋环境保护的基本依据。我国早在20世纪70年代就开展了海洋环境保护工作。，它的出台对于促进沿海经济建设，推进海洋环境保护事业的发展，起到了积极的作用。但是，随着我国改革开放的不断深入，沿海经济的快速发展，以及保护海洋环境实践的发展变化，法本身的不适应性和实施过程中暴露出的问题愈加明显。该法修改的必要性主要表现在：

　　第一，原海洋环境保护法的制定正值改革开放初期，由于当时认识上的局限性，法律规定的本身存在不少缺陷，如从结构和内容上只侧重于对防止单个污染源污染损害海洋环境的规范，未能从整体上对保护海洋环境尤其是海洋生态保护作出明确、具体的规定；由于设定的海洋环境的监督管理体制的不完备、不具体，使得海上执法机构的责权分散，导致了执法管理工作难以有效实施。同时，也使得海洋环境科研成果在海洋环境管理工作中，未能很好地得到应用；对于违反海洋环境保护法的法律责任的规定比较笼统，其可操作性较差，不利于制止严重破坏海洋环境的各类违法行为。此外，还有一些条款规定不够科学、合理，提法不够准确、严谨。

　　第二，随着我国法制建设和环境管理进一步建立和完善，一些相关法律对保护环境作出了许多新的规定，，新增加了一些有关环境保护的制度和措施，这些制度和措施对于海洋环境保护也是迫切需要的，应该以法律的形式予以确认。

　　第三，自海洋环境保护法实施以来，我国相继批准加入了一些国际公约和议定书，，我国在国际海洋事务中的权利和义务发生了变化。一方面我们享有国际公约赋予参加国的权利和利益，另一方面，也必须履行我们的国际承诺，对此应当在我国相关的法律中予以体现。

　　第四，从我国海洋环境的整体状况看，由于城市生活污水和工农业废水大量排海，赤潮、溢油、病毒以及养殖污染等海洋环境灾害发生频率持续增加，加上其他严重破坏海洋环境的活动，使得我国海洋环境污染损害在不断加剧，海洋资源基础条件破坏严重，部分海域生态系统退化失衡，近海海域污染程度日趋严重，污染区域不断向外扩展，污染范围日趋扩大。为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，维护生态平衡，促进经济和社会的可持续发展，修订海洋环境保护法是十分必要的。

　　为此，九届全国人大环境与资源保护委员会在八届全国人大环境与资源保护委员会于1995年开始的《海洋环境保护法》修改工作的基础上，经过调查研究，认真总结经验和广泛征求意见，对1982年的海洋环境保护法的规定作出较大修改，向九届全国人大常委会第十次会议提出关于《海洋环境保护法》修订的议案。该议案经过全国人大常委会四次审议终获表决高票通过。

　　二、根据本条规定，我国的海洋环境保护立法目的包括以下几方面：

　　(一)保护和改善海洋环境。海洋环境是指地球上连成一片的海和洋的总水域，包括海水、溶解和悬浮于水中的物质、海底沉积物和生活于海洋中的生物。人类虽然不在海洋上生活，但是海洋环境却是人类消费和生产不可缺少的物质和能量的源泉，而且，随着科学和技术的发展，人类对海洋的依赖程度越来越高，海洋环境与人类之间的相互影响也日益增大，尤其是海洋环境越来越受到人类的破坏和污染，因此，保护和改善海洋环境必然是海洋环境保护的首要任务。

　　(二)保护海洋资源。海洋是资源的宝库，在海洋中蕴藏着丰富的生物资源、化学资源、矿产资源、动力资源和水资源，如海洋中的生物多达20余万种，植物2万余种；海洋中具有的各种矿物大约500亿吨，海水中含有近80种元素，其中镁、溴、碘、金、银等物质含量丰富；海洋中蕴藏着丰富能量，其中包括潮汐能、波浪能、温差能、海流能等。因此，保护海洋环境也必然保护海洋资源。

　　(三)防治污染损害。海洋虽然有着巨大的自净能力，但是由于人类海洋活动的增加，向海洋中排放了大量的物质和能量，使海洋环境受到不同程度的污染损害。海洋环境污染使海洋资源的开发利用受到很大影响，同时也严重地影响了人们的身体健康。因此，本法必然要把防治海洋污染损害作为立法目的之一。

　　(四)维护生态平衡。这里的“生态平衡”是指海洋生态平衡。海洋系统是一个十分复杂的综合体，海洋生态平衡是海洋环境质量处于良好状态的标志。因此，本法必然要把保护海洋生态平衡作为立法目的之一。

　　(五)保障人体健康。海洋中有巨大的人类食物资源，但是如果海洋受到污染，污染物就会通过海洋食物对人体健康造成危害。由于大量有毒物质不断进入海洋，许多鱼类和海洋植物含有有毒有害物质，一些地方出现了水俣病、骨痛病，严重危害人体健康。因此，保护海洋环境免受污染本身，就意味着对人体健康的保护。

　　(六)促进经济和社会的可持续发展。这是制定海洋环境保护法追求的总目标，也可称之为本法的总立法目的。海洋是人类的巨大资源宝库，是人类生存和发展的希望所在。海洋环境污染、资源损害、生态系统遭到破坏，都会影响到人类社会的经济和社会的可持续发展的支持能力。因此，保护海洋环境的终极目标就是促进人类经济和社会的可持续发展。

　　第二条 、领海、毗连区、专属经济区、。

、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人，都必须遵守本法。

，，也适用本法。

　　【释义】 本条是关于本法效力范围的规定。

　　一、法的效力范围包括对人和事的效力、地域效力和时间效力。关于时间效力，经过修订后的海洋环境保护法自2000年4月1日起施行。在地域效力上，、领海、毗连区、专属经济区、。

　　值得注意的是，这里的“内水”已经在本法第九十五条作出了专门的含义解释，是法定的狭义的定义。根据本法规定，内水是指我国领海基线向内陆一侧的所有海域，是构成国家领水的组成部分，即包括一国的海湾、海峡、海港、河口湾，测算领海的基线与海岸之间的海域，被陆地所包围或通过狭窄水道连接海洋的海域。我国海岸线有18000公里，海域辽阔，有许多岛屿、海峡、岬角、河口和港口被包括在领海基线的范围内，如我国的渤海、胶州湾、吴淞口、珠江口和琼州海峡等等均属于我国的内水，适用于本法。领海是指领海基线以外、领海外部界线以内的一定宽度的海域，。对于领海宽度的确定权，，并规定领海宽度的确定权应当由缔约国决定。，我国领海宽度为12海里。，国家在领海内享有的权利，除外国船舶享有无害通过权外，与内水相同。我国《领海及毗连区法》明确规定，、领海的海床及底土。外国非军用船舶在我国领海享有无害通过权，但是必须遵守我国的法律、法规，外国核动力船舶和载运核物质、有毒物质或者其他危险物质的船舶通过我国领海，必须持有有关证书，并采取特别预防措施。外国潜水艇通过我国领海，必须在海面航行，并展示旗帜。外国军用船舶进入我国海域，须经我国政府批准。

　　根据我国《领海及毗连区法》规定，我国毗连区是从领海以外并邻接领海，宽度为12海里的一带海域。、内水或者领海内违反有关安全、海关、财政、卫生或者出入境管理法律、法规的行为，行使管辖权。

，沿海国对其专属经济区的海洋环境保护和保全享有专属管辖权。我国《专属经济区和大陆架法》规定，我国的专属经济区为我国领海以外并邻接领海的区域，从测算领海基线量起延至200海里。，扩展至大陆边缘的海底区域的海床和底土；如果从测算领海宽度的基线起至大陆外缘的距离不足200海里，则扩展至200海里。因此，，有权保护和保全专属经济区和大陆架的海洋环境及其资源。

　　二、在对人、对事效力上，、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人。也就是说，，都必须遵守我国海洋环境保护法的规定，同时在我国沿海陆域内的我国公民和单位以及外国公民和外国单位从事影响海洋环境活动的，也适用本法。

　　三、按照本条第三款规定，，，也适用本法。本法具有一定的域外效力，这是因为海洋是一个整体，排入某一海域的污染物会随着海洋运动扩散影响到另一个海域。在我国海域管辖范围以外排放污染物质，也就很有可能对我国海洋环境造成污染损害，、、专属管辖权等。，，，而且这种规定也是符合国际惯例和国际公约的。

　　第三条 国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。。

　　【释义】 本条是关于国家建立并实施重点海域排污总量控制制度的规定。

　　一、近十多年来，沿海大中城市的经济建设规模不断扩大，以海洋为依托的资源开发利用活动逐渐增加。与此同时，工业废水、生活污水及其他有害物质通过直排口或其他途径排入海洋，同时各大江河含有的污染物最终也汇入海洋，再加上大气污染物沉降的影响，致使沿海地区近岸水质逐渐恶化，污染的范围和规模有所扩大，石油类、营养盐、有机物和重金属等污染物污染事件呈上升趋势，部分海域的环境质量退化。

　　二、长期以来，我国只有《海水水质标准》和《污水综合排放标准》，它们都是以浓度为基础的标准。在《海洋环境保护法》的修改中，明确规定建立并实施重点海域排污总量控制制度，目的是对进入国家重点保护海域和已受到严重污染的海域的主要污染物数量进行控制。本法建立并实施总量控制制度的必要性在于：

　　(一)从过去海洋环境管理的实践经验看，国家《海水水质标准》和《污染物综合排放标准》中的浓度控制方法与海域功能和水体的保护目标联系不够，三级水质标准体系的级别偏少，不能适应全国海洋开发和资源环境保护工作中多种功能类别的要求，难以有效地扼制海洋环境的污染。因此，仅以污染物的最高容许浓度作为惟一的控制方法，难以实施国家的“高功能水域高标准保护，低功能水域低标准保护”的指导思想。

　　(二)任何标准的实施都必须以一定的时间和空间作为基础条件，《海水水质标准》和《污染物综合排放标准》正缺乏此类规定，致使标准本身存在着不可克服的缺陷。只有将《海水水质标准》与污染物的最高容许总量、排放方式结合起来，将各自的适用范围划分清楚，制订一个以水质标准为基础、浓度控制与总量控制相结合的管理体系，发挥各种标准的优势和长处，才能体现出海洋环境管理的科学性和实用性，更好地起到保护海洋环境和海洋资源的作用。

　　(三)沿海经济发展、城市化和工业化带来的局部海域环境质量的严重恶化，急需对富营养化、水体黑臭等进行控制，对重金属、有机毒物等有毒有害物质进行更严格的管理。尽管现在使用的浓度控制方法起到了一定的作用，但还不足以扼制海洋污染的发展。近年来，世界各国在利用海洋环境容量、实施总量控制方面进行了有效的工作。如日本濑户内海的污染曾经一度震惊世界，后来日本政府通过了《濑户内海环境保护临时措施令》，决定对排入濑户内海及其邻近海域的工业废水负荷量减少一半，并规定在三年之内逐步将与工业废水有关的污染负荷量减少到规定程度，最终日本濑户内海的污染问题基本上得到解决。，防止、减少和控制陆源物质对海洋的污染，并要求各缔约国严格限制进入海域的污染物数量。从国外污染控制法律的演变和两种环境管理体系的实施中总结经验，结合我国的国情，提出浓度控制与总量控制双轨制管理的方法，是控制我国局部海域污染恶化的有效措施。为此，在我国海洋环境保护修改中适时地借鉴国际上先进经验，丰富和完善我国近海环境管理工作是有必要的。

　　三、实施总量控制的污染物种类各海域可以不同，视污染源情况、污染物种类和数量、海域环境质量和经济技术条件确定。一般来说，海域污染物总量控制主要有四种类型，即区域环境质量目标控制、海域允许纳污总量控制、陆源排污入海容量总量控制、海洋产业排污总量控制。海域污染物总量控制基本要素包括区域经济目标、区域环境目标、海域功能与环境目标、海域环境状况与趋势、海域自净能力、排污强度与处理能力、排污源与目标之间相应关系、污染防治政策法规和制度、决策支持系统、管理组织机构等。建立并实施总量控制制度以目标总量控制和容量总量控制为主，总量控制的区域的提出，实施总量控制的污染物种类和控制目标的确定，基于总量控制的复杂性和海洋环境管理的特殊性，根据本条规定，。

　　第四条 一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。

　　【释义】 本条是关于单位和个人在保护海洋环境方面的义务的规定。

　　我国是海洋大国，海洋环境保护的意义非常重大。因此，本法明确单位和个人在保护海洋环境方面的义务的规定。这里的“一切单位和个人”，既包括中国的单位和个人，也包括外国的单位和个人。这里的“义务”是指法律规定的作为和不作为行为。本条规定了单位和个人的义务应当包括三层意思：一是保护海洋环境，即不污染、破坏海洋环境并为防止海洋环境污染采取必要的有效的措施；二是对正在发生和已经发生的海洋环境污染损害负有报告、制止的义务或者根据“谁破坏谁恢复治理”的原则，污染者和破坏者负有恢复和整治海洋环境的义务；三是对破坏海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为负有监督和检举的义务。在本法中，监督和检举既是法定的权利也是法定的义务。

　　第五条 ，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。

　　国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。

　　国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。

　　国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。

　　军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。

　　沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、。

　　【释义】 本条是关于海洋环境保护监督管理部门职责的规定。

　　一、第一款是关于国家环境保护行政主管部门在海洋环境保护方面主要职责的规定。，即对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，根据这一规定，，有权对其他有关部门的海洋环境保护工作予以指导，有权对各部门在海洋环境保护工作中的合作和统一行动需要协调时予以协调，并有权对其他部门的海洋环境保护工作进行监督；，根据这一规定，环境保护行政主管部门有权力，也有义务控制陆源污染物对海洋环境的污染，并防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害。此外，环境保护行政主管部门还负责履行依照本法其他条款规定的职责。所以做这样的规定，主要的考虑是：海洋环境保护法实施十几年的实践证明，环境保护部门未能充分发挥其海洋环境保护主管部门作用的原因，一是受到条件的限制，二是职责规定不够明确。新一届政府在总结我国十几年海洋环境保护工作实践的基础上，通过调查研究和听取有关方面的意见，，将环境保护部门的有关职责规定为“对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作”，这使得环境保护部门的职责更为明确和具体。为此，这次海洋环境保护法的修改采纳了“三定方案”的上述规定。

　　二、第二款是关于国家海洋行政主管部门海洋环境保护职责的规定。这一款的规定增加了国家海洋行政主管部门对海洋环境监督管理的职责，使海洋行政主管部门对海洋环境保护的职责增大。根据这一款的规定，国家海洋行政主管部门在国家总的环境保护方针、政策的指导下，负责具体的海洋环境监督管理工作，负责组织海洋环境调查、监测、评价和科学研究，负责海上巡航监视及对海洋环境污染事故的调查处理；同时负责防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋环境的污染损害等。此外，海洋行政主管部门还负责履行依照本法其他条款规定的职责。这次修改增加海洋行政主管部门职责的原因，一是新一届政府的“三定方案”加大了海洋行政主管部门在海洋环境保护工作中的权力和责任，明确赋予其监督管理海洋环境的职责；二是考虑到海洋行政主管部门是海洋的专业管理部门，具有管理海洋环境的专业技术优势和一定的海上执法力量，充分赋予其海洋环境监督管理权，有利于维护国家海洋整体利益，有利于海洋科学研究成果向海洋环境管理转化，为海洋环境管理提供科学手段和有效保证。

　　三、第三款是关于国家海事行政主管部门海洋环境保护职责的规定。，，并将海事部门对船舶污染海洋环境的监督管理和调查处理船舶污染海洋事故的范围，作出了明确、具体的规定。同时增加了海事部门对造成海洋环境污染事故的外轮登轮检查处理的规定，。根据这一款的规定，国家海事行政主管部门对保护海洋环境的职责，主要有这样几个方面：一是负责其管辖的港区水域内除军事船舶以外，所有其他船舶污染海洋环境的监督管理及其对污染事故的调查处理；二是负责其管辖的港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理及其对污染事故的调查处理；三是对在我国管辖海域航行、停泊和作业造成污染事故的外国籍船舶登轮检查，并对污染事故调查处理。但对船舶造成的渔业污染事故，应当吸收渔业行政主管部门参加调查处理。这是考虑到渔业行政主管部门是海洋渔业资源的专业管理部门，具有管理渔业船舶和渔业生态系统的有效手段，更多地发挥渔业行政主管部门的作用，有利于海洋渔业资源和渔业生态系统的保护，而渔业资源和渔业生态系统的保护是海洋环境保护的重要组成部分。此外，海事行政主管部门还负责履行依照本法其他条款规定的职责。

　　四、第四款是关于国家渔业行政主管部门海洋环境保护职责的规定，主要有这样几个方面：一是负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理。渔业船舶是指从事渔业生产的船舶，以及属于水产系统专门为渔业生产、科研、管理服务的船舶，如捕捞船、养殖船、水产冷藏加工船、渔业科研调查船、渔政船和渔监船等。“渔业船舶”同军事船舶一样，从设计制造、作业、管理等方面均与一般“船舶”有所区别。，渔业部门负责全国渔船的管理，包括登记、检验、发证和防污等工作。二是负责保护渔业水域生态环境工作。渔业水域生态环境是海洋生态系统的重要组成部分，是海洋环境保护的重要内容。渔业水域是指鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼虾贝藻类的养殖场。这是渔民赖以生存的“土地”，是渔业生产的物质条件。渔业行政主管部门要依法合理划定并管理渔业水域，分别采取禁渔区、保护区和确定养殖使用权等方式，保护经济鱼类和野生动植物的产卵场、越冬场、繁殖场、栖息地以及养殖水域等，并逐步向社会公布。三是调查处理渔业污染事故。渔业污染事故是指由于单位和个人将某种物质和能量引入海域，损坏渔业水域使用功能，影响渔业水域内的鱼虾贝藻类等海洋生物繁殖、生长或造成该生物大量死亡，以及造成该生物有毒、有害物质积累、质量下降等，对渔业资源和渔业生产造成损害的事件。凡是造成渔业污染事故的，渔业行政主管部门要积极行使管辖权，依法调查处理。

　　五、第五款是关于军队环境保护部门海洋环境保护职责的规定。根据这一款的规定，军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责对军队船舶造成的海洋环境污染事故进行调查处理。但需要与有关环保、海洋、海事、渔业部门相协调。所以对军队环境保护部门的职责作出上述规定，加强军队环保部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理职责，主要有以下几个考虑；一是按照我国宪法的规定，中央军事委员会是国家机构的组成部分之一，有权行使部分国家权力；二是就我国法制建设的实际情况来说，军队具有自己的法制系统，对于军队违法行为，大多由军队法制部门和其他有关部门处理；三是从国家军事秘密的管理制度上看，我国军队负责军事机密的保护和管理工作，军事船舶大多用于军事目的，涉及军事秘密，所以，对于军事船舶的管理和其造成的污染事故的处理，由军队环境保护部门负责较为易行；四是这样规定体现了国家和人民对军队执法部门的信任，有利于军队环境保护部门承担起国家赋予的保护海洋环境的神圣责任。

　　六、第六款是关于沿海县级以上地方人民政府海洋环境监督管理部门的设立及其海洋环境监督管理职责的规定。根据这一款的规定，沿海县级以上地方人民政府海洋环境监督管理部门的设立及其海洋环境监督管理的职责，由沿海省、自治区、直辖市人民政府确定，，。之所以作出这种授权规定，主要有如下一些考虑：一是原法的规定，只限于沿海地方人民政府环境保护部门的职责，而对于沿海地方人民政府其他海洋环境监督管理部门的职责未作规定；二是新一届政府的“三定方案”对政府部门管理海洋环境的职责作了调整，地方政府的机构改革正在进行；三是目前我国沿海各地方海洋环境管理体制和机构的设置有所差异，不宜作统一规定。

　　第六条 、自治区、直辖市人民政府拟定全国海洋功能区划，。

　　沿海地方各级人民政府应当根据全国和地方海洋功能区划，科学合理地使用海域。

　　【释义】 本条是关于海洋功能区划的规定。

　　一、第一款是关于制定海洋功能区划的规定。海洋功能区，是指根据海洋的自然资源条件、环境状况和地理位置，并考虑到海洋开发利用现状和社会经济发展需求所划定的，具有特定主导功能，有利于资源的合理开发利用，能够发挥最佳效益的区域。海洋功能区划，是指依据海洋自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，界定海洋利用的主导功能和使用范围。它是结合海洋开发利用现状和社会经济发展需要，划分出具有特定主导功能，适应不同开发方式，并能取得最佳综合效益区域的一项基础性工作，是海洋环境管理的基础。、岛屿和必要依托的陆域。我国实行海洋功能区划的目的，一是为制定全国海洋开发战略、政策和规划创造条件；二是宏观指导全国的海洋开发活动，建立良好的开发秩序，充分利用海洋资源和空间，发挥其综合效益，形成合理的产业结构和生产布局；三是协调各海洋产业、沿海各地区之间在海洋开发利用活动中的关系，为加强和实施海洋综合管理提供科学依据；四是为保护海洋环境，确定海洋水质类型，维持良好的海洋生态系统提供依据；五是为实行海域有偿使用制度提供客观依据。全国海洋功能区划由国家海洋行政主管部门拟定。但国家海洋行政主管部门在拟定海洋功能区划时，、自治区、直辖市人民政府共同完成，并将拟定的海洋功能区划方案，，、执行。

　　二、第二款是关于沿海各级地方人民政府执行海洋功能区划的规定。根据这一款的规定，沿海地方各级人民政府要依据全国海洋功能区划制定大比例尺的地方海洋功能区划；在使用海域时，必须严格遵守海洋功能区划的规定，不得违反海洋功能区划的规定，乱占、滥用海域。