行政许可法释义：第四章

　　第四章 行政许可的实施程序

　　行政许可的实施程序指行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准予、拒绝、中止、收回、撤销行政许可等决定的步骤、方式和时限的总称。行政许可的实施程序是规范行政许可行为，防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节。

　　在行政许可法中对行政许可的实施程序作出规定，是由程序的重要性决定的。(1)行政许可的实施程序直接影响行政许可决定的正确性。合理的行政许可程序能够预防并减少行政机关实施行政许可行为的随意性，防止行政机关因误认事实或者基于不充分的信息而作出错误的行政许可决定，有助于提高行政许可决定的合法性、正确性。而不合理的行政许可程序则有可能使行政许可的实施机关很难收集、评价与申请行政许可有关的信息，导致出现认定事实上的错误，从而加大了作出错误行政许可决定的机率。(2)行政许可程序直接关系行政管理活动是否高效、便民。行政许可做到高效、便民，就要认真设计实施行政许可的程序。繁琐、低效、高成本的程序不是一个好程序，不仅会阻碍程序自身目的的实现，还会影响实施行政许可的社会效果。对一项行政许可事项，可以设计好的行政程序制度，申请人通过一两个行政机关、盖几个章、在较短的时间内就能迅速地完成行政许可申请;在不好的行政程序制度下，可能需要跑好几个行政机关、盖十几个章、费几年的时间也难以取得行政许可。将既能提高行政效率，又能保护公民权益的合理程序予以法律化、制度化，免去不必要的程序或者简化繁琐的程序，是促进行政管理高效、便民的必然要求。(3)行政许可的实施程序还具有限制行政权力滥用的价值。现代行政程序的一个重要功能是限制、制约行政机关滥用自由裁量权。公民、法人或者其他组织通过行政机关事前公布的有关行政许可程序的规定、作出行政许可决定时的说明理由，可以了解行政机关行使自由裁量权考虑的因素与法律规定之间的距离，便于加强对行政机关的监督，控制行政许可的实施机关对自由裁量权的滥用。(4)促进公众参与。行政许可的实施程序中对公民参与、行政机关听取意见、听证等制度的规定，体现了行政机关将公民、法人和其他组织作为行政管理中的主体而不是客体加以对待，这是对公民、法人或者其他组织人格尊严的尊重，有利于建立良好的政民关系。

　　在行政许可法中对实施行政许可的程序加以规范，也是为了适应解决我国行政许可实施存在的突出问题的现实需要。从实际情况看，行政许可的实施程序存在以下问题：(1)行政许可程序不够公开透明。行政机关实施行政许可搞'暗箱操作'，申请人难以了解行政机关实施行政许可的法律依据、条件、权限、过程和结果。(2)行政许可程序缺乏有效的公平机制，如听证制度、说明理由制度等，加之对行政许可的实施行为缺乏有效监督制约，导致行政机关实施行政许可随意性较大。有的法律法规没有规定明确、具体的行政许可条件和标准，无论是给予行政许可还是拒绝行政许可，全凭行政机关工作人员个人说了算，为行政机关工作人员乱许可、滥许可提供了机会。(3)对行政机关审查行政许可的期限规定得较少，行政机关办理行政许可事项时间过长，行政机关拖延处理行政许可申请的现象比较严重。(4)行政机关与申请人在程序中的权利义务不对等。有关法律、法规、规章涉及行政许可程序的规定，多是规定申请人的义务，而较少规定对行政机关的要求;申请人违反程序可能导致不予受理、不予许可等不利后果，而行政机关对在实施行政许可中的程序违法行为很少承担法律责任。(s)行政机关摸视被许可人的权利，准予行政许可后可以随时收回、撤销、换证，既不征求被许可人意见，也不说明理由。行政许可程序规定的缺位以及有关行政许可程序规定的不公正，严重影响了行政许可制度实施的社会效果，必须加以规范和改革。

　　针对行政许可实施程序中存在的现实问题，按照现代行政法治对行政许可制度提出的要求，行政许可法专设一章对行政许可的实施程序予以规范。本章有关行政许可实施程序的规定体现了以下特点：一是，着力制度创新，便于申请人申请行政许可。在这方面，主要确立了行政许可规定的公开制度、行政许可申请书的格式文本制度、书面申请制度、一次告知制度、当场受理与当场决定制度、期限制度等;二是严格规范行政许可实施程序的主要环节，使行政许可的申请、受理、审查、决定等各个环节基本上都有规可循，规范行政机关实施行政许可的行为，制约行政机关实施行政许可时随意性太大、自由裁量权扩大无边的现象;三是通过制度设计，保证行政许可决定的正确性、公正性。主要规定了听取第三人意见制度、听证制度、作出准予行政许可决定的标准制度(无数量限制的行政许可申请人符合法定条件即应取得行政许可;有数量限制的行政许可择优确定被许可人)、作出不予行政许可决定的说明理由制度等;四是考虑不同行政许可事项的不同特点，既规定了实施行政许可时从申请、受理到作出行政许可决定的一般程序，又针对若干种行政许可规定了特别的程序。鉴于不同的行政许可，其性质、功能和适用条件不同，相应的实施程序要求宜有所区别。行政许可法据此分别规定了实施行政许可的招标拍卖程序、考试程序、核准程序、登记程序等。第一节申请与受理

　　申请与受理程序是行政许可实施程序的启动阶段。实践中，存在的主要问题是：行政机关有关行政许可的规定很少公开，申请人不清楚如何申请行政许可、向谁提出行政许可;申请人申请行政许可都要前往行政机关办公场所亲自提出申请，既费时，又耗力，也容易导致行政机关与申请人之间的不正当接触;行政机关收到行政许可申请后，对申请材料不符合要求的，不一次告知申请人如何改正，而让申请人反复修改、多次奔波;行政机关收到申请材料后不出具书面凭证，申请人起诉行政机关的不作为违法时难以举证。

　　针对实践中存在的突出问题，行政许可法在本节作了如下有针对性的规定：(1)在方便公民、法人或者其他组织申请行政许可方面，行政许可法规定，申请书需要采用格式文本的，行政机关应当提供行政许可申请书格式文本(第二十九条);申请人提出行政许可申请，可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，可以委托代理人提出，不必都亲自前往行政机关提出申请(第二十九条);行政机关应当公开有关行政许可的规定，并向申请人进行解释、说明(第三十条);申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正(第三十二条);申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容(第三十二条);行政机关应当大力发展电子政务，方便申请人了解有关行政许可规定、提出行政许可申请(第三十四条)。(2)在规范行政机关的受理行为方面，针对受理行政许可申请后的五种不同情形，规定了行政机关的相应义务，并且要求行政机关无论是受理还是不受理行政许可申请的，都应当出具书面凭证(第三十二条)

　　第二十九条 公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。

　　申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。

　　行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

　　【释义】本条是关于公民、法人或者其他组织如何提出行政许可申请的规定。

　　(一)行政许可是依申请的行政行为

　　申请行政许可是指公民、法人或者其他组织向行政机关提出拟从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。申请行政许可的公民、法人或者其他组织为行政许可申请人。

　　行政许可是依申请的行政行为，其启动权在公民、法人或者其他组织。公民、法人或者其他组织拟从事需要取得行政许可活动的，才有申请行政许可的动力、才有提出行政许可申请的必要。公民、法人或者其他组织是否从事特定活动，属于公民、法人或者其他组织的处分权，行政机关既无法知悉、也不好代劳。提出行政许可申请，就公民、法人或者其他组织而言，表明了其拟从事某项活动的意向;就行政机关而言，引发了其依法审查申请材料并作出相应决定的义务。

　　可以说，行政许可申请在公民、法人或者其他组织拟从事某项活动与行政机关依法许可其从事该项活动之间建立起一座桥梁。公民、法人或者其他组织拟从事依法需要取得行政许可的活动的，必须提出行政许可申请;公民、法人或者其他组织不提出申请，行政机关便无义务审查其申请，也不能擅自准许公民、法人或者其他组织从事依法应当取得行政许可的活动。

　　(二)申请行政许可的方式

　　申请人表达其拟从事需要取得行政许可事项的活动，可以有多种方式，较为常见的是书面提出申请。实践中，不少事项，申请人是否具备行政许可事项的法定条件，通过书面审查申请人提交的申请材料即可，但行政机关却往往要求申请人将申请材料亲自送到行政机关的办公场所递交给有关办事人员，既不允许邮寄材料，也不允许委托他人提交材料，这给公民、法人或者其他组织增加了不少负担。

　　行政许可法对此作了改革。根据本条规定，行政许可申请都可以以信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件提出，也可以由申请人委托代理人提出，不必须都要由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请。这样规定，主要考虑是，多数行政许可事项，行政许可申请人是否符合取得行政许可的条件和标准，是可以通过申请人提供的有关书面材料来证明的，其本人是否亲自到场一般不影响能否取得行政许可。因此，行政许可法没有规定申请人必须亲自前往行政机关办公场所提出行政许可申请。当然，一些与个人面貌特征相关、依法需要申请人亲自到行政机关场所提出申请，以防止冒名顶替、弄虚作假的行政许可事项，申请人依法还是应当到行政机关办公场所提出行政许可申请。鉴于申请人前往行政机关提出行政许可申请，容易出现因行政机关工作人员与申请人过多接触而进行权钱交易的现象，还会增加申请人的奔波劳累，所以从促进政府行为廉洁、高效的目标出发，应当严格控制前往行政机关提出行政许可申请的行政事项范围。如果确有必要直接到行政机关、办公场所申请的，也应当由法律、法规、规章予以明确。凡法律、法规、规章没有明确规定必须到办公场所提出行政许可申请的，行政机关均不得拒绝接受申请人委托代理人或者通过邮寄、数据电文等方式提出行政许可。

　　申请人提出行政许可申请，主要是向行政机关提出申请书及申请材料。随着现代通信技术和互联网的发展，申请人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等多种方式向行政机关提出申请，行政许可法对此未作限制。通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件方式提出行政许可申请，主要适用于只需要申请人提交有关书面材料，不用提交实物、样品的行政许可。其中，通过电子数据交换、电子邮件方式提出行政许可申请在许多地方还是新鲜事物，面临着材料的保密性、签名的真实性、材料的安全性等方面问题以及相应的人、财、物配套要求，在具体操作程序上有待完善;如果发生争议，存在举证困难等问题，因此，行政许可法只作了倡导性的规定，没作严格要求。

　　公民、法人或者其他组织可否口头提出行政许可申请?本条未作明确规定。一般情况下，作为行政机关与行政管理相对人之间的行为，宜通过书面方式进行，一是，申请人与行政机关之间就申请人是否提出行政许可申请产生争议时便于有据可查;二是为了保证申请行为的严肃性，便于行政机关处理行政许可申请。因此，申请行政机关以书面方式提出为好;如果申请人以口头方式提出行政许可申请的，行政机关工作人员应当请申请人以书面方式提出或者将其口头申请记录后请其确认。对一些可以当场决定的行政许可事项，行政机关工作人员也可以在行政许可申请人告知有关情况后直接作出是否准予行政许可的决定。

　　(三)行政机关可以提供申请书格式文本，并示范如何填写

　　格式化的文本可以提高行政机关对行政申请的处理效率，同时也便于按照统一标准审查行政许可申请，因此，不少国家都鼓励行政机关制定规范的行政许可申请书文本。在英国，公民和行政机关打交道时，往往负担一些程序上的义务。为使私人在程序上的义务明确起见，行政机关往往根据法律规定制定标准格式，个人只要按照格式填写就可以避免很多程序上的错误。在我国，对不少行政许可申请，行政机关也制定了申请书格式文本，以提高处理行政许可申请的效率。

　　从便民的原则出发，申请行政许可需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供申请书格式文本。行政机关制定的申请书格式文本，其内容应当简单明了，通俗易懂。实践中比较突出的问题是，许多行政机关制定的行政许可申请书格式文本非常复杂，即使文化程度很高的人既看不懂、也不会填写;有的行政许可申请书格式文本包含了许多与行政许可申请无关的内容，如籍贯、父母、婚姻状况等。为了防止填写行政许可申请书构成对个人、企业的不合理负担、侵犯商业秘密与个人隐私，行政许可法规定，行政许可申请书格式文本的内容只能包含与证明申请人是否符合行政许可条件有关的事项，不得包括与行政许可事项没有直接关系的其他内容。哪些情况是与行政许可事项没有直接关系的内容?一般认为，只要是某一事项与能否反映或者说明行政许可申请人是否具备取得行政许可的条件没有直接关系的，该项内容就不应该出现在行政许可申请书中。如某公民申请排污许可的，其性别、婚姻状况等即与该公民能否取得该项行政许可无关，行政机关制定的行政许可申请书格式文本就不应包括这方面的内容;与之相反的是，如果是某一企业申请生产特定的化学品，行政机关制定的申请书格式文本中包含的要求企业提供有关生产原料的燃点、闪点、毒性等理化性能指标以及事故应急救援措施等内容的，因其能够直接反映申请人是否具备取得化学品生产许可所要求的'有符合国家标准的生产工艺、设备或者储存方式、设施，有健全的安全管理制度'，应当视为与申请行政许可事项有直接关系的内容。

　　基于便民原则，行政机关提供行政许可申请书格式文本的，还应当指导申请人填写申请书格式文本，行政机关可以示范如何填写有关申请书，也可以公开填写好的行政许可申请书示范文本。根据本法第五十八条的规定，行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

　　第三十条 行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办会场所公示。

　　申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可幸的信息。

　　【释义】本条是关于行政机关公示有关行政许可规定义务的规定。

　　现代社会，随着行政管理活动的分工越来越细，行政管理规则的程序化、技术化越来越强，各类行政许可的申请程序及取得行政许可的条件也越来越呈现专门化的特点，申请人对行政许可的申请条件、申请程序以及申请行政许可要提交的材料往往不知道或者知之甚少。实践中，经常出现因行政机关未事前公开有关行政许可的规定，申请人因而不知道向谁提出申请、如何提出申请、应当提交哪些申请材料的现象，有的导致申请人不能及时、准确、有效地提出行政许可申请。为此，申请人需要不停地奔波于多个行政机关，有的是为了解决如何提出申请的疑难问题，有的是为了完善自己提交的申请材料;而行政机关也会因需要解决多数申请人的一次又一次具体、同样的问题而耗费大量人力、时间。针对这一问题，为了便于申请人提出行政许可申请，提高行政机关工作效率，同时，也为了解决因有关行政许可规定不够公开、透明而带来的行政机关实施许可'暗箱操作'的问题，行政许可法明确要求行政机关公示有关实施行政许可的规定，并向申请人提供准确、可靠的答复。

　　行政机关公示有关行政许可的规定以及向申请人答疑解惑，体现了现代政府便民、服务的施政原则。日本行政程序法第九条规定，'除行政上特别的障碍外，行政厅必须在法令规定的申请受理机关的事务所张贴及以其他适当方法公布审查基准'。中国加人世贸组织工作组报告书第336段也规定，中国应'设立或指定一个或多个咨询点，在咨询点中可获得有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的法律、法规及其他措施的信息，以及公布的文本。该信息就包括负责实施一特定措施的国家或国家以下一级主管机关(包括联络点)的名称'。这一义务同样适用于行政许可程序。

　　(一)行政机关应当公示有关行政许可的规定

　　行政机关公示有关行政许可的规定，公民、法人或者其他组织才知道某一行政许可事项有无数量限制、何时提出申请、向谁提出申请、准备哪些材料等，能够依法、及时提出行政许可申请;社会公众也能藉此监督行政机关是否依法实施行政许可。

　　根据本条规定，行政机关应当在其办公场所公示有关行政许可的规定。之所以规定在办公场所公示，一是为了增强公示内容的权威性，防止信息