行政许可法释义：第五章

　　第五章 行政许可的费用

　　行政机关利用行政许可乱收费是过去行政许可实践中存在的主要问题之一。有的行政机关明明是履行正常的行政管理职能也要收费，有的行政机关利用手中的权力进行'搭车收费'，还有的行政机关越权设定收费项目。在有些情况下，交费甚至成了行政许可机关实施许可的主要条件或者惟一条件。这些做法严重破坏了行政机关的形象，损害了政府的威信，人民群众对此反映强烈，形象地称'行政许可就是收费'。为从根本上解决这些问题，行政许可法设本章共2条，专门就行政许可中的收费以及收费规则作了比较明确的规定，比如，一方面，行政机关实施许可和对行政许可事项进行检查原则上不得收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定，另一方面，本级财政要保障行政机关实施许可所需经费。再有，行政机关实施许可收取的费用要全部上缴，严格实行'收支两条线'管理。

　　第五十八条 行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监赞检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

　　行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

　　行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级对政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

　　【释义】本条是关于行政机关实施许可的收费原则和经费保障的规定。

　　如前所述，由于权力与部门利益、地方利益、甚至个人利益挂钩，利用许可乱收费现象非常严重。据2000年上海市行政许可状况的调研报告显示，行政许可与收费不正常关联非常普遍。从市级行政部门的调查统计看，534项行政许可中，涉及收费的行政许可249项，占市级机关行政许可总数的46.6%，不涉及收费的行政许可285项，占53.4%。从区级机关的情况看，卢湾区103项行政许可中，涉及收费的行政许可有84项，占82.5%,不涉及收费的行政许可19项，占17.5%。金山区103项行政许可中，涉及收费的行政许可82项，占79.6%，不涉及收费的行政许可21项，占20.4%。这些调查显示，大部分行政许可，尤其是区县一级的行政许可，都涉及收费。与行政许可相关联的收费的名称很多，主要有：申请费、申报费、审查费、资质审查费、资质审核费、审证费、注册费、办证费、发证费、换证费、手续费、工本费、证书费、评审费、检测费、验线费、调查费、评估资产审定费、名称费、成立登记费、设立登记费、变更登记费、首次注册费、连续注册费、年检费、注销登记费、公告费、代理费、更名费、管理费、监督费、培训费、资料费，等等。收费标准也各不相同。有些行政许可的收费是相当高的。如对上海某汽车公司设立过程的行政许可情况调查表明，与行政许可相关联的收费，约占企业投资额的1.36%，即一个投资额为17亿美元的企业，在办理设立许可的手续过程中，需缴纳1. 91亿元人民币的收费。

　　中国百姓历来对所谓的'苛捐杂税'深恶痛绝。行政许可中的乱收费也足以让百姓'民怨沸腾'。面对行政许可收费法律控制上的缺失，迫切需要严格的规则对其进行规范。为此，行政许可法本条对行政许可实施中的收费原则作了明确规定：

　　1.行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定。也就是说，行政机关实施行政许可以及依法履行法定职责对被许可人从事行政许可事项活动情况进行监督检查，以免费为原则，其无权收取任何费用。免费这个大原则的例外是，法律、行政法规对行政机关收取某些费用作了明确规定。这里隐含的一个意思是，，除此以外的任何其他机关，、、地方各级人民政府及其有关部门，都无权创设与实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查有关的收费项目。

　　通常，对行政许可法第十二条第二项中规定的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等赋予特定权利的行政许可事项，即所谓的特许事项，是可以收费的，如自然资源补偿费、有限公共资源使用费等。但这些收费同样需要由法律、行政法规来设定。经对我国1980年至1999年这20年间制定的所有法律研究发现，这些法律中设定的与行政许可有关的收费大致有以下几类：一是，排污费类，有超标排污费、危险废物排污费、倾倒费等;二是，资源补偿费类，包括特许权使用费、临时使用土地补偿费、土地使用权出让费等;三是，检验费类，包括卫生检疫费、检查费、进口药物检验费、检验鉴定费等;四是，工本费类，包括证照工本费等;五是，手续费类，如申请手续费等。在国外，行政机关实施行政许可及其相关的监督检查也有收费的，但收费项目和收费标准往往都由法律明确规定。比如，澳大利亚维多利亚省烟草法规定，申请年检烟草专卖许可证须交纳50澳元加销售额的30%;，行政机关只能收取许可证的工本费中必要的监督检查费。

　　2.行政机关提供行政许可申请格式文本，不得收费。行政许可法第二十九条规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。也就是说，如果申请书需要采用格式文本的话，那么，行政机关则有义务向申请人提供格式文本。按理，行政机关提供申请书格式文本是可以收取适当的工本费的，但鉴于我国目前行政许可实践中乱收费或者搭车收费问题比较严重，为了避免行政机关在实践中利用提供申请书格式文本之机收取不正当的高额费用或者变相收费，行政许可法本条将免费向申请人提供申请书格式文本规定为行政机关的一项义务。

　　3.行政机关实施行政许可所需的经费应当列人本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。实践中，行政机关借实施行政许可之机收取费用的原因之一在于，有的行政机关行政经费严重不足，不得不采取收费的方式弥补经费缺口。从源头上解决这类问题，根本的办法就是由财政保障行政机关实施行政许可的经费。既然行政机关实施行政许可以及对被许可人从事被许可活动的情况的监督检查是其职责份内之事，那么，财政就应当保障其经费需求。各级财政要严格执行财政部《关于对行政性收费、罚没收人实行预算管理的规定》，对行政机关办公等所需正常经费给予保证，合理安排其预算拨款，保证其正常工作开展所需，在预算安排上不能对其实行'差额管理'或者'自收自支管理'

　　第五十九条 行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费;所收取的费用必须全部上级国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、娜用、私分或者变相私分。对政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

　　【释义】本条是关于行政机关实施行政许可所应当遵循的收费规则以及对收费所得款项如何处理的规定。

　　本条有三层含义：

　　(一)依照法律、行政法规的规定，如果行政机关实施行政许可可以收取费用，那么，其应当按照公布的法定项目和标准收费

　　原则上，行政机关实施行政许可是其履行职责之行为，不得收取任何费用，除非法律、行政法规另外规定行政机关实施行政许可可以收费。通常，法律、行政法规只对行政机关实施行政许可可以收取的费用的项目名称作出规定，而具体而详细的收费标准则需要由有关主管机关和财政部门共同制定。据2000年上海市行政许可状况的调研报告显示，实践中，与行政许可相关联的收费的执行标准主要有以下四种形式：一是，定额收费。即规定固定的收费数额，如工本费、证照费、办证费等。定额收费最低的为1元，最高的为8200元。二是，规定最低与最高的收费幅度。如评审费、登记费等。规定收费幅度的收费，最低的为10至巧元，最高的为10000元至500元。三是，以单位比例为收费标准，即以每公斤(排放物)、每吨(建筑垃圾)、每尾(鳗鱼)等为一定的金额收费。如放射物处置费、建筑垃圾处理费、捕捞费等。四是，以注册资本额、工程额的一定比例作为收费标准。如注册费以注册资本的0.1%至0.05%收费，工程质量监督费以合同造价的0.1%收取。

　　收费项目和收费标准应当向社会公布，未公布的收费项目和收费标准不能作为行政许可实施机关收费的依据。这是行政公开原则的必然要求。行政许可实施机关收费应当严格执行公布的法定项目和收费标准，不得在公布的收费项目之外和公布的收费标准之上收取任何其他费用或者谋取其他不当利益。

　　(二)行政机关实施行政许可所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、娜用、私分或者变相私分

　　所谓截留、挪用，是指行政机关将本该上缴国库的行政许可收费款项留下来，娜作他用。所谓私分、变相私分，是指行政机关将本该上缴国库的行政许可收费款项留下来，分给个人私有或者变相变为个人所有。

　　当前，有的行政机关截留、娜用行政许可收费，用来补充行政经费的不足，有的用行政许可收费来盖房子、买汽车、发奖金、办福利，有的甚至通过私分或者变相私分的方式将行政许可收费据为己有或者少数团体所有，引起了人民群众的强烈不满。为了解决这一问题，行政许可法明确规定，行政机关实施行政许可所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、娜用、私分或者变相私分。同时，对于截留、娜用、私分或者变相私分实施行政许可收取的费用的，规定了明确的法律责任，即截留、娜用、私分或者变相私分实施行政许可收取的费用的，予以追缴;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

　　(三)财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用

　　当前，行政机关实施行政许可热衷收费的重要原因之一就是财政部门往往将行政机关上缴的行政性收费按照一定的比例以各种形式返还或者变相返还给行政机关，多收费可以获得多返还，多有效益。对此，财政部《关于对行政性收费、罚没收人实行预算管理的规定》明文规定，行政性收费必须全部上缴国库，绝不允许将行政性收费所得收人与本部门的经费划拨和职工的奖金、福利挂钩，严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩。行政性收费应当严格执行'收支两条线'，财政部门不得将行政机关上缴的行政性收费以任何形式返还或者变相返还给行政机关。各级财政部门应当加强对行政性收费收人的监督和检查。对有的财政部门将行政性收费返还或者变相返还给行政机关的行为，要按违反财经纪律论处。情节严重的，要追究有关领导和直接责任人员的法律责任。

　　行政机关实施行政许可，是职责范围内的事情，是其履行职责的行为，不应当收费。对于法律、行政法规明确规定可以收费的，也必须遵守法定的规则。而且，对于实施行政许可收取的费用，应当严格实行'收支两条线'。只有这样，才能理顺行政收费与行政许可的不正常关联，促进行政许可的规范化和科学化。